Муниципальное право как учебная дисциплина имеет общую. Муниципальное право как отрасль науки и учебная дисциплина. Источники науки муниципальное право

Муниципальное право - категория многоплановая. В науке муниципального права, как уже говорилось, она рассматривается в трех аспектах: как отрасль права в системе национального права, т.е. как совокупность муниципально-правовых норм, действующих на территории данной страны; как наука, изучающая муниципально-правовые нормы и формирующиеся на их основе правоотношения и институты; как учебная дисциплина, основанная на достижениях и данных науки.

Муниципальное право - это юридическая наука, одна из отраслей правоведения, входящая в систему правовой науки и, соответственно, относящаяся к общественным наукам.

Наука муниципального нрава изучает нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения, институты, процессы, связанные с их реализацией, раскрывает закономерности, присущие соответствующей отрасли права, формулирует основные понятия и категории, которые находят свое применение в действующем законодательстве, анализирует функции, роль, проблемы становления и развития соответствующих правовых институтов.

Наука муниципального права является отраслевой наукой, поскольку имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, анализирует соответствующие правовые институты.

Муниципальное право как наука представляет собой учение о муниципальном праве, т.е. это имеющая свою историю логически обоснованная система понятий, теоретических знаний, категорий, выводов и суждений о муниципально-правовых явлениях, полученных в результате изучения муниципального права как отрасли регулируемых ею отношений, практики реализации муниципально-правовых норм, а также деятельность по получению новых сведений об изучаемом предмете.

В узком смысле наука муниципального права имеет своим предметом изучение отрасли муниципального права. Она раскрывает присущие ей закономерности, формирует основные понятия и категории, которыми оперирует муниципально-правовое законодательство, анализирует функции и роль соответствующих правовых институтов.

В широком понимании предметом науки муниципального права являются муниципально-правовые нормы и регулируемые ими правоотношения, рассматриваемые в их становлении и развитии.

Наука муниципального нрава также призвана изучать механизм реализации муниципально-правовых норм, их претворение в жизнь и на основании этого делать выводы об эффективности муниципально-правового регулирования общественных отношений. Ориентируясь на потребности, она должна выявлять закономерности и перспективы развития отрасли. Предметом изучения данной науки является в целом вся сфера общественных отношений, подлежащих муниципально-правовому регулированию.

Предметом изучения науки муниципального права являются:

• - раскрытие сущности местного самоуправления;
• - эволюция становления и развития местного самоуправления;
• - организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе;
• - проблемы правового регулирования местного самоуправления и др.

Все эти вопросы закрепляются юридическими нормами, которые в своей

совокупности образуют особую отрасль права - муниципальное право, а составляющие его нормы соответственно являются муниципально-правовыми.

На основании сказанного выше, с точки зрения предмета регулирования, можно дать следующее определение науки муниципального права:

муниципальное право - это юридическая наука, изучающая муниципально-правовые нормы, закрепляющие: устройство местного сообщества; порядок реализации прав граждан на местное самоуправление; порядок реализации населением права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления; порядок образования и организацию работы органов местного самоуправления по осуществлению их компетенции.

Методологией науки муниципального права является область знаний данной науки, представляющая собой теоретическое обоснование действия категорий, законов и принципов диалектики в процессе познания муниципально-правовых явлений и идей, а также учений о применении общенаучных и частных методов исследования.

Таким образом, в задачу методологии науки входит раскрытие роли и действия принципа историзма, преемственности в исследовании муниципально-правовых норм, отношений, в самопознании науки.

Как всякая наука, она включает в себя три элемента: историю, догму и политику. История заключается в том, что юридические нормы можно и нужно изучать с точки зрения их исторического возникновения и развития. Догма заключается в том, что юридические нормы, существующие в данном государстве в данный момент, нужно изучать, выясняя их содержание, раскрывая их общие начала, зависимость их между собой и связи их в одну общую систему. И наконец, можно подвергать право исторической оценке с точки зрения потребностей данного общества; можно строить идеальные нормы в смысле пригодности для данного общества данной эпохи, и это составляет задачу политики.

Характеризуя науку муниципального права, следует" сказать об используемых ею методах научного познания, которые имеют важное значение. Они разнообразны: исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, конкретно-социологический и др.

Под методом понимается совокупность принципов, правил, приемов научной деятельности, применяемых для получения истинных, объективно отражающих действительность знаний. Методология - учение о методе, теоретическое обоснование используемых в науке методов познания материального мира.

Различают общие (универсальные) методы, присущие всем наукам, отраслям знаний, учебным дисциплинам, поскольку в их составе лежат наиболее общие законы развития природы, общества, мышления; частно- научные и специальные.

Муниципальному праву присущи как общие, так и частионаучные и специальные методы.

К общим методам относят диалектику и метафизику.

Диалектика является наиболее эффективным способом изучения природных, социальных и мыслительных процессов. Содержание метода образуют основные законы и категории диалектики. К основным законам диалектики относятся закон единства и борьбы противоположностей, перехода количественных изменений в качественные и др. Каждый из этих законов проявляет себя в любом юридическом явлении.

При изучении муниципального права широко используются такие категории, как форма и содержание, сущность и явление, причина и следствие, структура и элементы.

Частнонаучными методами являются:

• 1) конкретно-исторический. Наука муниципального права исследует правовые процессы, прежде всего, в их историческом развитии. Это необходимо для выяснения преемственности в правовом регулировании;
• 2) системно-структурный. Его применение связано со сложной двухсторонней структурой организации муниципально-правовых явлений. С одной стороны, это явление имеет внутреннюю структуру (элементы, объект, порядок организации, предмет). Одновременно, рассматриваемый элемент всегда является частью какой-либо другой структуры;
• 3) описания. Описание является средством и результатом наблюдения за муниципально-правовыми явлениями, отношениями;
• 4) логический. Для выяснения сущности каких-либо явлений, в том числе и муниципально-правовых, необходимо провести их распределение на классы и группы по наиболее существенным признакам. Логический прием как классификация предполагает использование законов формальной и диалектической логики;
• 5) научного анализа - предполагает выявление общих черт, присущих всем изучаемым объектам, и одновременно учет своеобразия каждого из них;
• 6) статистический - помогает выяснить эффективность действия правовых норм, определить их влияние на общественные процессы;
• 7) конкретно-социологический. Метод предполагает обращение науки к изучению той социальной и политической сферы, в которой происходит реализация муниципально-правовых норм, помогает выяснить состояние общественных отношений, потребность в создании новых и эффективных существующих правовых предписаний;
• 8) синергетики - самоорганизация системы и ее переход из одного состояния в другое;
• 9) кибернетики - построение моделей с заранее заданными свойствами и др.

К специальным методам относят:

• 1) правовой анализ. Данный метод помогает выяснить суть муниципально-правовых явлений через выявление их сущности, анализ регулирующих их норм;
• 2) сравнительно ^правовой (или компаративистики). Охват одной дисциплиной большого числа муниципальных образований делает невозможным подробное рассмотрение системы каждого из них. Это, однако, не исключает возможность изучения конкретного либо небольшой группы муниципальных образований. Кроме того, сравнительно-правовой метод позволяет выявить особенности и закономерности развития одних и тех же правовых явлений;
• 3) формально-юридический , который имеет особую важность при изучении категорий, определений и др.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:

• - местное самоуправление является одной из основ любого демократического строя;
• - существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление;
• - право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
• - органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Муниципальное право как учебная дисциплина сформировалась в системе юридического образования и направлена на изучение муниципально-правовых явлений, получения навыков работы в муниципальной сфере.

На основании федерального образовательного стандарта содержание учебной дисциплины включает изучение таких вопросов:

• понятие муниципального права;
• местное самоуправление, его система;
• организационные основы местного самоуправления;
• территориальные основы местного самоуправления;
• институты прямой демократии в местном самоуправлении;
• финансово-экономические основы местного самоуправления;
• полномочия местного самоуправления, организационные формы их осуществления;
• гарантии и защита прав местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Понятие «муниципальное право» часто используется и в значении науки муниципального права. Изучение отрасли муниципального права Российской Федерации происходит в рамках муниципально-правовой науки. Наука муниципального права является одной из отраслевых юридических наук, наряду с конституционным, административным, гражданским, уголовным, финансовым правом и т.д.

Исходя из современных представлений, муниципально-правовая наука - сфера исследовательской деятельности , направленная на производство новых знаний о правовой составляющей местного самоуправления и включающая в себя все условия и моменты этого производства : ученых с их знаниями и способностями, квалификацией и опытом, с разделением и кооперацией научного труда; научные учреждения, экспериментальное и лабораторное оборудование; методы научно-исследовательской работы; понятийный и категориальный аппарат, систему научной информации; всю сумму наличных знаний о местном самоуправлении, выступающих в качестве либо предпосылки, либо средства, либо результата научного производства .

Также можно сказать, что наука муниципального права - сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая схематизация объективных знаний о правовой составляющей местного самоуправления; одновременно часть культуры, которая существовала не во все времена и не у всех народов.

Как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, «научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление как форму не только гражданской самостоятельности и активности, но и осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации».

Наука муниципального права - это сфера исследовательской деятельности и система знаний, упорядоченных определенным образом, направленная на изучение правовой составляющей местного самоуправления (муниципально-правовой действительности).

Как и любая наука, муниципальное право имеет свой предмет изучения. Несмотря на то, что предмет регулирования отрасли российского муниципального права и предмет изучения муниципально-правовой науки во многом совпадают, их следует различать. Наука муниципального права занимается в том числе изучением общественных отношений, которые регулирует отрасль муниципального права.

Тем не менее, предмет исследования науки муниципального права шире предмета регулирования отрасли муниципального права Российской Федерации. Дело в том, что муниципальное право как наука изучает не только общественные отношения в современной России, подлежащие муниципально-правовому регулированию, но и соответствующие правоотношения в прошлом, а также опыт зарубежных стран. Наука муниципального права также в определенной степени занята прогнозами, т.е. правоотношениями в сфере местного самоуправления, которые будут складываться в будущем. Научная отрасль муниципального права не оставляет без внимания и соответствующие труды ученых, а также роль местного самоуправления в правосознании общества и отдельных личностей.

Необходимо различать объект и предмет исследования науки муниципального права. Наиболее лаконично предмет науки муниципального права можно определить как отраженную в ее понятиях «совокупность объективных закономерностей», а ее объект - как «совокупность явлений и процессов объективной реальности, которую изучают науки в процессе познания своего предмета» 1 , т.е. предмет изучения науки - познаваемая часть объекта ее изучения.

Таким образом, предмет науки муниципального права - это то, на что направлено ее изучение - совокупность объективных закономерностей развития правовой составляющей местного самоуправления (муниципально-правовой действительности).

В исследовательском процессе ученые-муниципалисты применяют различные методы изучения. В муниципальном праве используются общенаучные подходы и методы (диалектический, метафизический и синергетический), общегуманитарные (системный, структурно-функциональный, исторический, социологический, логический, статистический и др.), частно-научные (юридические) - сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), формально-юридический, юридико-технический, грамматический, юридико-герменевтический, социально-правовой эксперимент и т.д.). Среди собственных методологических подходов науки муниципального права - различные теории сущности местного самоуправления 1 .

Контрольные задания

• 1. Дайте определение науки муниципального права Российской Федерации.
• 2. Охарактеризуйте предмет науки муниципального права Российской Федерации.
• 3. Охарактеризуйте объект науки муниципального права Российской Федерации.
• 4. Охарактеризуйте методы науки муниципального права Российской Федерации.

• Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. М.: Изд-во полит, лит., 1987. С. 303-304.

Говоря о муниципальном праве как о комплексном муниципальном образовании, следует иметь в виду то, что это не только отрасль права, но и наука, проблемы которой всегда вызывали интерес, особенно в настоящий период времени.

Наука муниципального права – это система научных идей и знаний о наиболее общих закономерностях развития органов местного самоуправления, связанная с организацией и функционированием этих органов по решению вопросов местного значения.

Муниципальное право Российской Федерации как научная дисциплина является составной частью российской юридической науки. При этом наука муниципального права использует присущие всему отечественному государствоведениюнаучные методы исследований.

Методы научных исследований, используемых наукой муниципального права

1. Системный анализ, позволяющий рассматривать местное самоуправление как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества, с государством, общественными объединениями и другими образованьями.

2. Сравнительно-правовой анализ, направлен на изучение не только развития муниципального права в РФ, но и изучение и использование опыта местного самоуправления в наиболее развитых, демократических государствах.

3. Исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассматривать его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления (земского, городского и др.) и научных исследований о местных органах советской власти.

Однако научная дисциплина муниципального права, критически оценивая накопленный опыт научных исследований местных органов советской власти, не отбрасывает его, как некогда был по существу отброшен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения 1 . Осуществляемое в настоящее время в РФ реформирование органов власти на местах опирается во многом на отечественный опыт дореволюционного земского и городского самоуправления.

Кроме перечисленных методов, наука муниципального права использует также статистический , конкретно-социологический и другие методы исследований.

Задачи науки муниципального права :

решать проблемы повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения;

собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления;

прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в обществе;

изучать условия и средства, обеспечивающие самостоятельность муниципальных образований, их органов, и, прежде всего от органов государственной власти в решении вопросов местного значения 2 .

Источниками науки муниципального права России являются помимо нормативно-правовых актов национального законодательства, перечисленных ранее, и общепризнанные принципы и нормы международного права, которые в соответствии со ст. 15, п. 4 Конституции РФ составляют часть правовой системы нашего государства. В качестве примера можно привести Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 октября 1985 г., в которой закреплены общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления.

Теоретические источники науки муниципальногоправа – фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционнойРоссии.

К числу источников науки муниципального права относятся немногочисленные работы отечественных авторов, в которых обобщается и анализируется современная практика местного самоуправления зарубежных стран.

Источниками для формирования науки муниципального права России могут являться научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления в советский период развития нашей государственности.

Учебная дисциплина муниципального права имеет более узкое содержание, чем наука, поскольку изучается в рамках программ, тематических и учебных планов.

Муниципальное право представляет собой и учебную дисциплину, преподаваемую в высших юридических учебных заведениях страны.

Задачи муниципального права как учебной дисциплины состоят в помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его реализации, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Особое внимание при изучении муниципального права студентами юридических факультетов и вузов следует уделять организации взаимоотношений органов местного самоуправления с иными органами управления.

Система учебной дисциплины муниципального права состоит из следующих составных частей:

общей. Здесь рассматриваются предмет муниципального права как отрасли; методы правового регулирования, особенности, источники, система данной отрасли права; субъекты общественных отношений, возникающих в ходе реализации населением местного самоуправления; источники, задачи науки муниципального права, основные методы научных исследований; задачи муниципального права как учебной дисциплины; основы местного самоуправления; социальные и правовые гарантии; ответственность;

особенной. Рассматриваются полномочия и предметы ведения местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности на территории местного самоуправления.

Понятие «муниципальное право» используется не только для наименования отрасли российского права, но и для обозначения соответствующей научной дисциплины, а также соответствующей учебной дисциплины.

1. Муниципальное право как научная дисциплина является самостоятельной отраслью юридической науки.

«Научная дисциплина муниципального права – это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования», утверждает проф. В.И. Фадеев.

Несколько иное определение даёт проф. С.А. Авакьян: наука муниципального права - это система научных знаний, идей, концепций, в основе которых находятся исторические, международные и современные отечественные представления о закономерностях становления и развития местного самоуправления, а также самого муниципального права.

Последнее определение расширяет границы муниципального права как сугубо правовой научной дисциплины: идеи и теории местного самоуправления зачастую находятся за пределами права как отрасли теоретического знания. Они лежат в сфере философии, социологии, других наук, занимающихся проблемами общественного развития. Тем самым муниципальное право смыкается с достаточно широким кругом иных гуманитарных научных дисциплин.

Предметом науки муниципального права является новая, находящаяся в стадии развития комплексная отрасль российского права – муниципальное право, а также исторический опыт развития местного самоуправления и его правовых основ.

Муниципальное право как наука обязана ответить на вопрос о происхождении и природе муниципального (местного) самоуправления, истории развития муниципального права. Мировая наука сформулировала на сей счёт ряд теорий, среди которых общепризнанными являются:

Теория свободной общины (естественных прав общины);

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления;

Государственная теория самоуправления;

Теория дуализма муниципального управления;

Теория муниципального социализма.

Желающих ознакомиться с основами этих теорий отсылаем к учебнику «Муниципальное право России» под редакцией профессора С.А. Авакьяна.

Задача науки муниципального права состоит в выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения местного самоуправления с учётом его нынешнего состояния и перспектив развития. Для этого наука муниципального права должна активно взаимодействовать с другими научными направлениями – социологией местного самоуправления, политологией, футурологией и др.

Наука российского муниципального права ещё моложе, чем само муниципальное право, ибо наука следует за своим предметом после его появления на свет. Однако свойство науки таково, что она не удовлетворяется созерцанием своего предмета; исследуя предмет, динамику и тенденции его развития, наука выискивает в нём изъяны и пороки, пытается прописать «лекарства» – способы устранения изъянов и пороков, прогнозирует, а порой и предлагает пути его совершенствования.

Эти способы устранения изъянов и пороков отечественная наука пытается либо найти в опыте соответствующего правового регулирования иных стран, успевших ранее и дальше нас продвинуться в этой области – и тогда этот опыт становится составной частью предмета отечественной науки муниципального права, либо изобретает их сама – и тогда это наши «ноу-хау».

Справедливости ради следует отметить, что отечественная наука муниципального права дала стране и миру немало интересных находок. Эти находки связаны с именами учёных и видных деятелей дореволюционной России В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова, а также наших современников – видных исследователей муниципального права современной России С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. .Гриценко, М.А. Краснова, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.А. Крекова, О.Е. Кутафина, В.А. Пертцика, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других.

Основаниями для таких открытий являются:

Огромное географическое, природно-климатическое, этническое, культурное и религиозное и иное многообразие территорий Российской Федерации, требующее выработки соответствующих подходов к организации местного самоуправления, недопущения малейшей его дискриминации по любому признаку;

Связанная с этим многообразием необходимость его учёта в нормах муниципального права на федеральном, региональном и местном уровне;

Огромный простор для нормотворчества на местном уровне, предоставляемый Конституцией, федеральными законами, законами субъектов Федерации.

Анализ научной литературы показывает, что если в первые годы возрождения местного самоуправления в России предметом интереса исследователей были нормы федерального и регионального законодательства, взаимодействие федеральных и региональных властей в решении проблем местного самоуправления, то в последние годы интерес исследователей всё более смещается в сферу изучения, сопоставления и обобщения опыта конкретных муниципальных образований, их достижений и ошибок. Именно это дало основание Е.С. Шугриной определить в качестве предмета научной дисциплины «муниципальное право» организацию и функционирование местного самоуправления, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Наконец, напомним: муниципальное право не существует изолированно, само по себе, оно энергично взаимодействует с конституционным правом, другими смежными отраслями права (см. схему 2).

Муниципальное право как наука не может обойти своим вниманием и эту особенность муниципального права как отрасли права. И сама наука муниципального права не существует изолированно от других, смежных научно-правовых дисциплин. Как отмечает Д.А. Керимов, «взаимодействие наук вообще является необходимой и актуальной потребностью развития самой науки, повышения качества, эффективности и результативности научных исследований».

Современная практика местного самоуправления ставит перед юридической наукой в целом такие комплексные задачи, которые не в состоянии решать порознь ни конституционное право, ни административное право, ни другая отраслевая наука. Взаимодействуя с науками конституционного права, гражданского, административного, финансового, земельного, экологического права, других отраслей, муниципальное право интегрирует теоретические знания этих наук в целостную систему научных знаний о его предмете.

Для муниципального права как научной дисциплины характерно использование общепринятых методов исследования – общенаучных (исторический, диалектический, системный, социологический) и специальных (сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).

Муниципальное право как наука констатирует: в настоящее время Россия реализует в своих нормах все основные установки Европейской хартии местного самоуправления:

Основополагающие общепризнанные принципы организации местного самоуправления включены в Конституцию Российской Федерации и подробно развиты в федеральном и региональном законодательстве;

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;

В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации;

Местные органы власти имеют возможность сами определять свои внутренние административные структуры;

Сформирована системы муниципальной службы, способная обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров;

Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется только в порядке и в случаях, предусмотренных законом.

Россия пошла дальше: её законодательство предусматривает более широкий спектр форм реализации народовластия, чем это предусмотрено законодательством большинства европейских стран. Полномасштабная реализация этих форм способствует утверждению демократии в нашей стране как одной из основ её конституционного строя.

Одним из индикаторов «живучести» любой научной дисциплины является количество научных публикаций по соответствующей проблематике – в них проявляется интерес к ней (дисциплине и её проблематике) со стороны учёных-исследователей. Следует отметить растущий интерес к отечественному муниципальному праву не только российских, но и зарубежных исследователей. Ежегодный выпуск научных статей, обзоров, монографий по данной тематике насчитывает сотни наименований. В России издаются специальные журналы: «Местное право», «Муниципальный мир», «Городское управление», «Земский вестник», «Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления», «Малые города: Деловой вестник местного самоуправления», «Конституционное и муниципальное право», «Государственная власть и местное самоуправление», издаётся серия «Библиотека местного самоуправления» и др. В Белгородской области по инициативе мэра г. Белгорода С.А. Боженова выходят журналы «Государственное и муниципальное управление: теория и практика», «Управление городом: теория и практика».

По теоретическим и прикладным проблемам местного самоуправления проводятся слушания и «круглые столы» в Федеральном Собрании Российской Федерации, научные конференции во многих вузах России.

2. Муниципальное право как учебная дисциплина синтезирует в себе муниципальное право как отрасль современного российской права и муниципальное право как науку .

Мы должны знать соответствующее законодательство, хорошо в нём ориентироваться для того чтобы извлекать из этого знания практическую пользу в тех или иных жизненных ситуациях. Однако мы обязаны уметь возвыситься до анализа и обобщения норм права, воспринимать их как систему, то есть отрасль права, знать и понимать её структуру (состав институтов), характер взаимодействия данной отрасли со смежными отраслями, иметь представление об истории формирования муниципального права в нашей стране и за рубежом, видеть особенности нашего, отечественного пути становления и развития местного самоуправления.

Всему этому нас учит муниципальное право как учебная дисциплина.

В качестве отдельной задачи курса «Муниципальное право», изучаемого в образовательных учреждениях МВД России, мы видим увязку представлений о функционировании местного самоуправления и связанных с этим задачах полиции в современной России. Мы убеждены: понимание этой связи необходимо офицеру полиции для более глубокого осознания своей роли и своей ответственности в отношении тех муниципальных образований и проживающих в них граждан, на которые распространяется зона действия соответствующего подразделения органов внутренних дел России.

Синтез муниципального права (отрасли) и научных представлений о муниципальном праве определяет выделение в учебном курсе общей и особенной части.

Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах, обеспечению гарантий местного самоуправления, установлению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтён опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.

Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований – всего того, что 131-й закон объединяет понятием «вопросы местного значения».

Метод муниципального права как учебной дисциплины – дидактика. Дидактика – это раздел педагогической науки, изучающий закономерности усвоения знаний, умений и навыков и формирования убеждений. Дидактика лежит в основе преподавания любых дисциплин, в равной степени она приложима и к дисциплине «Муниципальное право России».

Помимо усвоения знаний, умений и навыков задача курса состоит также в формировании у курсантов убеждения в профессиональной полезности и необходимости для них этого курса. Это связано с тем, что, хотя органы полиции и относятся к федеральным органам исполнительной власти, работают-то они в муниципальной среде, на территории муниципальных образований и дело имеют с гражданами, составляющими население муниципальных образований, а также плотно взаимодействуют с органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Ключевым вопросом при этом становится то, что пока ещё не урегулировано законом, да и вряд ли вообще может быть им урегулировано. Речь идёт о качестве взаимодействия органов государственной власти, включая правоохранительные органы, органов местного самоуправления и населения, жителей соответствующей территории. О степени взаимного доверия и желании объединить усилия в решении общих проблем.

Белгородская область, осознавая эту проблему одной из первых в России, ставит перед собой задачу формирования солидарного общества как формы активизации участия граждан в созидательном процессе в интересах области. Это будет, безусловно, новое слово в развитии демократии в нашей стране.

Задачи, которые ставит перед собой область в сфере совершенствования общественных отношений, предопределяют необходимость адекватного отношения к их реализации и со стороны органов внутренних дел, каждого полицейского и офицера полиции. Дух этих отношений, их высокая нравственность должны стать нормой во взаимоотношениях полиции и граждан – естественно, при скрупулёзном соблюдении законности. Это в полной мере соответствует требованиям Федерального закона «О полиции».

Муниципальное право как учебная дисциплина столь же молода, как и современное местное самоуправление. Только в последние годы в стране стали появляться учебники и учебные пособия по муниципальному праву. Их авторами являются видные учёные и педагоги: академик РАН, заслуженный деятель науки Российской Федерации О.Е. Кутафин, доктора юридических наук, профессора А.С. Авакьян, В.В. Бородин, И.В. Выдрин, В.В. Еремян, М.С. Матейкович, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарёв и др. Это обеспечивает высокий теоретический уровень и надлежащую глубину изложения учебного материала, и, в свою очередь, создаёт необходимые предпосылки и условия для надлежащего усвоения теоретического материала студентами.

Заключение

Мы получили начальные представления о муниципальном праве как самостоятельной отрасли современного российского права: определили предмет и метод муниципального права, разобрались с его системой и источниками, выявили различия между муниципальным правом как отраслью, наукой и учебной дисциплиной.

Выполненный анализ позволяет сделать общий вывод о том, что сформировавшаяся к настоящему времени система муниципального права уже в достаточной степени способна обеспечить нормальное функционирование местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем исследователи отмечают разрыв, «ножницы» между писаным (формальным) и фактическим муниципальным правом: в жизни, в практике права местного самоуправления и граждан нередко ущемляются, а их оговоренная законом защита является недостаточной.

Такое положение требует продолжения работы по совершенствованию муниципального законодательства и практики его применения. Для решения этой задачи требуется объединение усилий государства и самих муниципальных образований. Немалую роль здесь может сыграть общественность: региональные и общероссийские объединения муниципальных образований, учёные, практики-юристы.

Возникает вопрос: а зачем нужна эта дисциплина курсантам высших учебных заведений МВД России? – Ответ на этот вопрос даёт статья Федерального закона «О полиции»: Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Из этого следует, что офицер полиции должен знать не только конституционное право России, устанавливающее правовой статус личности, но и российское муниципальное право, в котором прописан правовой статус граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – чтобы в нужный момент всем им прийти на помощь в защите их прав.

Как решать подобные задачи? – Ответ на этот вопрос лежит за пределами курса «Муниципальное право». Но каждый офицер полиции должен знать ответ на этот вопрос, чтобы применять это знание в своей практической повседневной профессиональной деятельности.

Тем самым наша полиция сможет внести свой вклад в упрочение позиций местного самоуправления как одной из основ конституционного строя нашей страны.

Контрольные вопросы

Той или иной отрасли научного знания, следует отличать от объекта ее изучения.

Во-первых, согласно общетеоретическим представлениям, предмет науки - это отраженная в ее понятиях «совокупность объективных закономерностей», а объект - «совокупность явлений и процессов объективной реальности, которую изучает наука в процессе познания своего предмета»1.

Во-вторых, по определению предмет науки остается неизменным, в противном случае можно говорить о возникновении новой отрасли научного знания. Тогда как объект науки в зависимости от целей либо смены приоритетов научных исследований, а также в связи с объективными изменениями в предмете науки или новыми научными открытиями может видоизменяться, расширяться, менять свой состав и т.д. Ярким примером может служить наука муниципального права, предметом которой является одноименная отрасль права , а объектом - проявления данной отрасли в реальной действительности.

Муниципальное право Российской Федерации как правовая отрасль в настоящее время находится в процессе становления, что непосредственно отражается на науке муниципального права, в частности на ее объекте. Наука муниципального права изучает:

1. муниципально-правовые нормы и институты;
2. общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права;
3. практику реализации норм муниципального права;
4. историю самой науки муниципального права, ее теоретические построения, понятия, концепции;
5. местное самоуправление как особую форму организации публичной власти в обществе , зарубежный и отечественный опыт его организации и деятельности и др.

Результаты познавательной деятельности «подвергаются научной систематизации, в процессе которой формируется наука и выделяются отдельные части и блоки знания, включаемые в ее систему по правилам системной и методологической заданности»1.

Система науки муниципального права Российской Федерации представлена следующими разделами.

1. Введение в муниципальное право. Этот раздел включает: исследования соответствующего понятийного аппарата (понятие муниципального права как отрасли права, науки и учебной дисциплины; предмет, метод и система отрасли муниципального права Российской Федерации, ее нормы и источники; муниципально-правовые отношения; режимы и конструкции в муниципальном праве и др.); вопросы истории муниципального права в России и зарубежных странах.

2. Исследование местного самоуправления. Этот раздел науки муниципального права России содержит: историю исследования местного самоуправления в отечественной и зарубежной правовой науке; международно-правовое регулирование местного самоуправления; понятие, принципы и систему местного самоуправления в России, его правовую и территориальную организацию; модели и организационные формы местного самоуправления; формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном разделе изучаются: понятие и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

4. Гарантии и защита прав местного самоуправления. В этом разделе рассматриваются: понятие и система гарантий местного самоуправления; судебная защита права на местное самоуправление; общий надзор прокуратуры за законностью в системе местного самоуправления; муниципальный контроль .

С начала 1990-х гг. наука муниципального права в России активно развивается: расширился объект научного познания; обновлена методологическая база науки; существует свобода выбора методов научных исследований а также возможность широко использовать достижения зарубежной политической и правовой мысли; появилось много научных публикаций по проблемам местного самоуправления, защищаются кандидатские и докторские диссертации, издаются учебники, учебные пособия, монографии.

К настоящему времени в России сформировалось несколько научных школ, активно занимающихся проблемами отрасли муниципального права Российской Федерации: московская, санкт-петербургская, поволжская (самарская, саратовская, татарская), северо-кавказская (ростовская), уральская (екатеринбургская, челябинская), западно-сибирская (алтайская, омская, томская, тюменская), восточно-сибирская (иркутская, красноярская), дальневосточная (владивостокская, хабаровская)2.

Современная наука муниципального права России представлена работами следующих специалистов: В.Ф. Абрамова, В.М. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастрова, И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, С.А. Ануфриева, С.В. Арбузова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Г.О. Барбакова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Ф.М. Бородкина, В.Н. Болотова, Т.М. Бялкиной, О.Н. Ванеева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Е. Гавришева, Г.А. Герасименко, Н.В. Герасименко, Л.В. Гильченко, А.Г. Гладышевой, П.В. Гоголева, В.И. Голованова, В.А. Горожанина, И.В. Граф, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитятковского, К.П. Дубовкина, Н.А. Емельянова, В.В. Еремяна, А.Р. Еремина, В.Б. Евдокимова, Н.Н. Ефремова, Н.Н. Жадобина, Д.Г. Жаромских, А. Замотаева, П.В. Зарипова, И.В. Захарова, А.И. Казанника, О.А. Камалова, В.С. Кашо, В.А. Кузнецова, Е.М. Ковешникова, А.Е. Когута, Т.А. Козловой, А.В. Корнева, А.Н. Костюкова, В.А. Кочева, Д.Е. Кошеля, И.А. Кравца, М.А. Краснова, А.А. Красовской, И.А. Крейс, В.А. Кряжкова, А.В. Курочкина, М.А. Кулушевой, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, А.П. Ларькиной, М.М. Макеева, В.П. Максимова, А.Ф. Малого, О.В. Марченко, Т.С. Масловской, М.Н. Матвеева, В.С. Мачульской, Н.П. Медведева, А.В. Мокрого, И.Г. Москалева, М.Р. Мурзабекова, Л.Н. Недокушевой, Е.А. Незнакомовой, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Н.В. Павлова, Е.А. Пахомова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.Н. Романова, В.Н. Руденко, А.С. Саломаткина, Н.П. Седых, А.А. Сергеева, Г. Соловьева, Н.И. Соломки, О.А. Сомовой, Б.А. Старушина, Я.Ю. Старцева, Ю.И. Скуратова, В.В. Таболина,

Н.С. Тимофеева, А.А. Торшенко, А.Н. Туляй, А.А. Уварова, Р.М. Усмановой, В.И. Фадеева, Г.З. Фахрисламовой, М.В. Федорова, В.Н. Харькова, Н.Н. Харючи, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Четвертаковой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Д.Ю. Шапсугова, К.Ф. Шеремета, А. Широкова, Н.Э Шишкиной, С.И. Шишкина, С.И. Штань, Е.С. Шугриной, А.А. Югова, В.Я. Ясюнаса.

Конкретные направления научных исследований фундаментально изложены в учебнике А.Н. Кокотова и А.А. Саломаткина «Муниципальное право России»1.

Муниципальное право как учебная дисциплина

Учебная дисциплина «Муниципальное право Российской Федерации» представляет собой систему основных сведений о науке и отрасли муниципального права России, расположенных в определенной логической последовательности.

Если система науки муниципального права строится на основе системы одноименной отрасли, то система учебной дисциплины основана на системе науки. При этом по объему учебная дисциплина «Муниципальное право Российской Федерации» намного у´же, что обусловлено ее задачами. Назначение рассматриваемой учебной дисциплины заключается в том, чтобы сформировать и закрепить у студентов знания, умения и навыки, необходимые в профессиональной деятельности, содействовать наиболее эффективному освоению будущими специалистами основных понятий, категорий, конструкций отрасли муниципального права, чтобы они могли уверенно ориентироваться в муниципально-правовом законодательстве, толковать и применять законы, регулирующие муниципально-правовые отношения и т.д.

Таким образом, система учебной дисциплины муниципального права включает в себя только наиболее существенные вопросы, необходимые для получения систематических знаний об отрасли муниципального права, муниципально-правовых отношениях, законодательстве в сфере местного самоуправления, проблемах его применения и др., а также навыков по применению таких знаний на практике.

Структура соответствующего учебного курса в различных юридических вузах и юридических факультетах может быть разной. Вместе с тем Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования, утвержденным Министерством образования Российской Федерации 27 марта 2002 г., установлены следующие требования к обязательному минимуму содержания основной образовательной программы подготовки по муниципальному праву в рамках специальности «Юриспруденция».

Учебная программа курса, согласно государственному стандарту, предусматривает изучение определенного круга вопросов, к числу которых относятся: понятие муниципального права; местное самоуправление, его система; представительные и исполнительные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; институты прямой демократии в местном самоуправлении; материальные и финансовые основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления, организационные формы их осуществления; порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления; гарантии и защита прав местного самоуправления.

Структура учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» включает общую и особенную части (некоторые специалисты предлагают разделить ее на общую, особенную и специальную части)1.

В общей части рассматриваются: понятие, содержание и система муниципального права ; история местного самоуправления в России и зарубежных странах; понятие, принципы, система местного самоуправления; международно-правовое регулирование местного самоуправления; правовая и территориальная организация местного самоуправления в России; модели и организационные основы местного самоуправления в России; муниципальная служба; формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; гарантии и защита прав местного самоуправления.

Особенная часть предполагает изучение компетенции органов местного самоуправления в различных сферах жизни местного сообщества.

Контрольные вопросы

1. Что является объектом науки муниципального права Российской Федерации?
2. Какими разделами представлена система науки муниципального права России?
3. В чем заключается назначение муниципального права как учебной дисциплины?
4. Что включает в себя структура муниципального права как учебной дисциплины?

Выполните задания

Приведите высказывания выдающихся русских дореволюционных ученых-государствоведов А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова о природе местного самоуправления в России.

Назовите основные этапы развития науки муниципального права. Какие направления научных исследований наиболее актуальны в науке муниципального права в современный период?