Если гражданин надумает спорить с государственными инстанциями. Порядок обжалования решений налоговых органов Применение преюдиции в отношении одной категории лиц

"Налоговые споры: теория и практика", 2007, N 2

В российском законодательстве наметилась тенденция к усилению внесудебных начал урегулирования налоговых споров и, соответственно, уменьшению количества рассматриваемых и разрешаемых судами дел, возникающих из налоговых правоотношений <1>. Один из векторов налоговой реформы четко направлен на освобождение судебной системы от избыточной нагрузки.

<1> См.: Федеральные законы от 04.11.2005 N 137-ФЗ и от 27.07.2006 N 137-ФЗ.

Вышеуказанная тенденция нисколько не снимает проблемы выбора и совершенствования судебно-процессуальных форм разрешения налоговых споров, учитывая тот факт, что в нашей стране исторически этот вопрос вызывал противоречия и бурные дискуссии на пересечении сфер налогового, административного и гражданского процессуального права. То же самое происходит и на современном этапе реформы судоустройства и судопроизводства.

В период с 1937 г., т.е. с момента введения судебного порядка взыскания недоимок с граждан до принятия действующих ГПК РФ и АПК РФ включительно, был испробован весь арсенал процессуальных форм в целях разрешения налоговых споров: особое производство, исковое и приказное производство, наконец производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений <2>.

<2> См. подробнее: Стрельников В.В. Порядок взыскания недоимок, пени, штрафов: история и современность // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 6. С. 20 - 25.

В настоящее время актуальность оптимизации судебно-процессуальных форм разрешения дел, возникающих из налоговых правоотношений, многократно возрастает в силу того, что Государственная Дума РФ в ноябре 2006 г. приступила к рассмотрению обновленного Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - Проект, КАС РФ), с принятием которого административная юстиция в России должна стать объективной реальностью, конечно же, при условии создания полноценной системы судов административной юстиции (далее - САЮ). Проект КАС РФ не обходит стороной и налоговые споры, соответственно, новую процессуальную форму их разрешения необходимо изучать налогоплательщикам и налоговым органам.

Согласно принципиальным положениям теории административной юстиции, преломленным на плоскость налогового права, деятельность налоговых органов обеспечивается судебным контролем. Это осуществляется двояким образом. Во-первых, путем предварительного судебного контроля, например при судебном взыскании налогов, пеней и штрафов. Во-вторых, с помощью последующего судебного контроля, когда налогоплательщик, чье право нарушено, обжалует в суд решение налоговой инспекции. Этому соответствует деление административных исков на простой (нормальный) и чрезвычайный (экстраординарный) <3>.

<3> "Первый тип исков связан с предварительным судебным контролем над действиями администрации, которая должна получить разрешение суда на осуществление данного ей полномочия (например, орган податного обложения на взыскание налога). Во втором случае администрация осуществляет принадлежащее ей полномочие против частного лица непосредственно, а потерпевший от ее действий имеет право последующей жалобы - иска об отмене" (Рязановский В.А. Единство процесса. М.: Городец, 1996. С. 7, 25).

Исторически сложилось так, что административная юстиция (административное судопроизводство, производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений) ориентировано главным образом на вторую разновидность исков, связанных не с предварительным, а с последующим контролем за действиями администрации. Этой традиционной концепции в целом придерживается и КАС РФ. Распространяя его положения на рассмотрение налоговых споров, имущественных по своему содержанию, пришлось учесть, что среди них значительное место занимают дела о взыскании по искам самих налоговых органов ("простые" иски). Арбитражная практика свидетельствует, что очень часто обе разновидности исков заявляются по одному делу как встречные, например против иска о взыскании налога, пени и штрафа налогоплательщик может заявить требования о признании недействительным решения налогового органа о привлечении к ответственности, о взыскании налога и т.д.

Выделяя особенности рассмотрения дел об обжаловании действий и решений, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций (гл. 25 Проекта), авторы законопроекта обоснованно объединили в одну категорию дела об обжаловании актов ненормативного характера и иных решений налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, а также рассмотрение заявлений указанных органов о взыскании с граждан и некоммерческих организаций налогов, сборов и иных платежей налогового характера. Осталось только решить важный практический вопрос - могут ли эти требования заявляться как встречные, т.е. могут ли налогоплательщик и налоговый орган в одном процессе выступать как заявитель и административный ответчик одновременно. Отсутствие института встречного иска можно отнести к недостаткам Проекта.

Определенные сомнения вызывает термин "платежи налогового характера", учитывая то, что в законодательстве уже устоялся другой, более общий, - "обязательные платежи" (АПК РФ, Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). Вероятно, разработчики Проекта имели в виду пени и штрафы, предусмотренные НК РФ. Но в таком случае под видом платежей налогового характера нельзя будет взыскивать таможенную пошлину и страховые взносы на обязательное социальное страхование. Думается, что в этой части Проект нуждается в доработке.

Один из краеугольных камней в построении любого юрисдикционного процесса - подведомственность, т.е. нормативное закрепление объектов властных полномочий. Решая вопрос о подведомственности, законодатель опирается на ряд принципов, в том числе принципы профессионализма, объективности, приближения власти к ее объектам <4>.

<4> См.: Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 49.

Институт подведомственности, традиционно известный гражданскому и арбитражному процессу, а последнее время часто подвергающийся критике в специальной литературе, в Проекте формально отсутствует, но указаны последствия принятия к производству неподведомственного суду административной юрисдикции дела (отказ в принятии жалобы - ст. 78 КАС РФ).

В КАС РФ подведомственность в общем виде закреплена институтом "пределы административного судопроизводства", которое не может быть осуществлено, если обжалуемое действие (бездействие) административного ответчика является предметом гражданского, арбитражного или уголовного судопроизводства.

КАС РФ предполагает четырехуровневую систему САЮ: мировой судья, межрайонный суд, окружной суд, Верховный Суд РФ. Очевидно, что среди них только межрайонный и окружной суды являются исключительно судами административными, отправляющими правосудие только по административным делам.

Споры с налоговым содержанием по первой инстанции могут рассматривать только межрайонный суд (дела об обжаловании действий и решений, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций, дела по обращениям государственных органов об обязании физических лиц и некоммерческих организаций выполнить требования в тех случаях, когда такие обязанности в соответствии с законом возлагаются в судебном порядке) и окружной суд (дела об оспаривании нормативных актов).

Рассмотрение административной подведомственности можно продолжить в контексте ее разграничения с гражданской и арбитражной подведомственностью (в сферу уголовного судопроизводства КАС РФ по вполне понятным причинам не вторгается). Для этого необходимо учесть предметную и субъектную характеристики административных дел, передаваемых САЮ.

В результате принятия КАС РФ в представленном варианте налоговые споры окажутся полностью изъятыми из сферы гражданского судопроизводства. Это выглядит последовательным и логичным, позволит избежать коллизий подведомственности. Более того, к ведению судебных инстанций, которые будут осуществлять гражданское и административное судопроизводство одновременно (мировые судьи и Верховный Суд РФ), никак не отнесены налоговые споры (ст. ст. 17, 20 Проекта). В таком варианте гражданский процесс и административная юстиция по налоговым спорам, сосуществовавшие многие десятилетия, полностью разграничиваются не только в процессуальном, но также в институциональном отношении.

В арбитражном процессе административное судопроизводство останется (возможно, данный термин в АПК РФ будет изменен в целях устранения дублирования с КАС РФ), поскольку большинство дел (в том числе налоговых) с участием коммерческих организаций остаются в ведении арбитражных судов. Однако принятие КАС РФ окажет заметное влияние на арбитражный процесс и арбитражную подведомственность по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Во-первых, из сферы компетенции арбитражных судов изымаются дела об оспаривании нормативных правовых актов. Например , оспаривание актов Минфина России будет производиться в окружном административном суде. Во-вторых, индивидуальные предприниматели и некоммерческие организации будут обжаловать ненормативные акты налоговых органов, а налоговые органы, в свою очередь, взыскивать с данных субъектов обязательные платежи и санкции в межрайонном административном суде, что автоматически исключает применение гл. 24 и 26 АПК РФ по указанным категориям дел. Таким образом, административная юстиция в рамках арбитражного процесса продолжит свое существование в усеченном виде, вероятно, до очередного витка судебной реформы.

Наиболее важный практический вывод заключается в том, что арбитражный суд вместе с такой категорией субъектов, как индивидуальные предприниматели и некоммерческие организации, теряет монополию на "предпринимательские" налоги. Например , спор по возмещению НДС будет рассматриваться как арбитражными судами, так и САЮ, включая Верховный Суд РФ как надзорную инстанцию. Кассационная практика будет включать в себя деятельность 21 окружного суда (пояснительная записка к Проекту), что в дополнение к десяти действующим окружным арбитражным судам создаст дополнительные трудности в обеспечении единообразия применения закона. Безусловно, эти проблемы необходимо решать уже на стадии принятия КАС РФ, определяя взаимодействие судов административной юстиции с арбитражными судами. Примечательно, что внесенный Верховным Судом РФ Проект даже не устанавливает преюдициальную силу арбитражных решений для решений по административным делам (ст. 38 КАС РФ).

В свете рассматриваемой проблематики можно заметить, что последнее время в РФ активно обсуждается вопрос о создании особой отрасли правосудия - налогового судопроизводства и особой системы налоговых судов, т.е. налоговой юстиции <5>. Опыт функционирования специализированных финансовых судов имеется в Германии и некоторых других странах. Возможно, в России переходным этапом на пути к этому станет административное судопроизводство по делам, возникающим из налоговых правоотношений. В любом случае не стоит категорично отвергать такое объективно существующее во всех странах явление, как дифференциация судебно-процессуальных форм разрешения споров с учетом материально-правовой характеристики динамично развивающихся общественных отношений.

<5> См., напр.: Иванов А.А. Презумпция невиновности в двух вариантах // Российская газета. 2005. 25 февраля; Берестовой С.В. Налоговые процедуры в Российской Федерации и США (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ...к. ю. н. М., 2005. С. 11.

Представляется, что налоговое судопроизводство будет сочетать в себе качества классического искового производства, а также доставшегося по наследству от советского гражданского процесса производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений и зарождающегося административного судопроизводства по КАС РФ. Не стоит заранее отрицать возможность отправления судами налоговой юстиции правосудия по уголовным делам по налоговым преступлениям.

В основу налогового судопроизводства должна быть положена категория "налоговый иск". Доктринальные положения свидетельствуют о том, что исковое производство не означает защиту одних только частных интересов и не является прерогативой исключительно гражданского процесса. "Право на иск, будет ли этот иск гражданским, уголовным или административным, имеет одну и ту же природу. Иск есть притязание, обращенное к государству в лице суда, о постановлении объективно правильного судебного решения. Такое притязание может принадлежать частному лицу... или самому государству по поводу нарушения правопорядка. Природа иска не изменяется от того, что одной из сторон в процессе выступает государственная власть в лице своих органов" <6>.

<6> Рязановский В.А. Указ. соч. С. 31.

Сейчас в России нет ни налогового судебного процесса, ни самостоятельного административного судопроизводства. Если создание налоговых судов - весьма отдаленная перспектива, то учреждение судов административной юстиции может состояться в ближайшее время. По правилам административного судопроизводства специализированными административными судами общей юрисдикции будут рассматриваться в том числе налоговые споры.

В.В.Стрельников

1. Органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, другие органы, наделенные в соответствии с федеральным законом функциями контроля за уплатой обязательных платежей (далее - контрольные органы), вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о взыскании с физических лиц денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций, если у этих лиц имеется задолженность по обязательным платежам, требование контрольного органа об уплате взыскиваемой денежной суммы не исполнено в добровольном порядке или пропущен указанный в таком требовании срок уплаты денежной суммы и федеральным законом не предусмотрен иной порядок взыскания обязательных платежей и санкций.

2. Административное исковое заявление о взыскании обязательных платежей и санкций может быть подано в суд в течение шести месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате обязательных платежей и санкций. Пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления о взыскании обязательных платежей и санкций может быть восстановлен судом.

Консультации и комментарии юристов по ст 286 КАС РФ

Если у вас остались вопросы по статье 286 КАС РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.

Кодекс административного судопроизводства РФ начиная с этапа внесения в качестве проекта в Госдуму и до его вступления в силу неоднократно освещался на страницах «ЭЖ» (см., например, «Новые правила административного судопроизводства, не вступив в силу, уже вызывают вопросы» , «ЭЖ», 2015, № 12, «Кодекс административного судопроизводства: что, как и зачем?» , «ЭЖ», 2015, № 35). На сегодняшний день Кодекс действует больше полугода (с 15 сентября 2015 г.), и уже начала формироваться первая судебная практика его применения. Рассмотрим первоначальные итоги.

Кодекс административного судопроизводства РФ регулирует порядок рассмотрения Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции (а также мировыми судьями) дел, возникших из публичных правоотношений, в частности, об оспаривании нормативно-правовых актов, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и должностных лиц и др.

Ранее нормы, регулирующие административное судопроизводство, содержались в ГПК РФ и АПК РФ, которые применялись судами общей юрисдикции и арбитражными судами при рассмотрении соответствующих категорий дел по подведомственности. С вступлением в силу нового Кодекса соответствующие положения ГПК РФ утратили силу - теперь суды общей юрисдикции применяют КАС РФ, а арбитражные суды и Суд по интеллектуальным правам по-прежнему рассматривают административные дела по АПК РФ.

Основная идея законодателя при принятии нового процессуального кодекса заключалась в том, чтобы установить специальные правила для разрешения споров с участием публичных субъектов: если в обычном исковом производстве стороны спора находятся в равном положении, то в публичных правоотношениях равенство субъектов отсутствует. По логике законодателя, положения КАС РФ призваны отражать специфику административного судопроизводства и обеспечивать баланс интересов сторон.

Сфера применения КАС РФ

Дела, рассматриваемые в соответствии с КАС РФ, можно условно разделить на две категории:

защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (ч. 2 ст. 1 КАС РФ), в частности: оспаривание нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативным свойствами; оспаривание решений или действий (бездействия) публичных органов и должностных лиц; оспаривание решений или действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных публичными полномочиями, и др.;

обязательный судебный контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, организаций при реализации отдельных административных властных требований (ч. 3 ст. 1 КАС РФ): приостановление или ликвидация политической партии, прекращение деятельности СМИ, взыскание обязательных платежей и санкций с физических лиц, административный надзор и др.

Важно учитывать, что в данный момент КАС РФ применяют только суды общей юрисдикции. Суд по интеллектуальным правам и арбитражные суды по-прежнему рассматривают споры в соответствии с нормами АПК РФ.

Помимо этого, в данный момент вне сферы регулирования КАС РФ остаются дела об административных правонарушениях, об обращении взыскания на средства бюджетов Российской Федерации, о взыскании обязательных платежей и санкций с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

В основу Кодекса положены нормы ГПК РФ и АПК РФ, регулирующие порядок рассмотрения споров, возникших из публичных правоотношений. Однако КАС РФ содержит ряд нововведений, отражающих, в частности, специфику административного судопроизводства.

Активная («инквизиционная») роль суда

В целях обеспечения баланса интересов сторон, защиты «слабого» участника судебного процесса КАС РФ предоставляет суду активную роль в судебном процессе. Суд вправе по собственной инициативе истребовать доказательства (ч. 1 ст. 63 КАС РФ), привлечь надлежащего ответчика без согласия истца (ч. 1 ст. 43 КАС РФ), проверить соглашение о примирении на предмет допустимости взаимных уступок (ч. 5 ст. 137 КАС РФ). Кроме того, суду апелляционной инстанции предоставлена возможность самостоятельно применить меры предварительной защиты либо приостановить исполнение судебного решения по делу (ч. 1 ст. 306 КАС РФ).

Приведенные положения применяются на практике: наиболее часто суды используют полномочия по самостоятельному истребованию доказательств и привлечению надлежащего ответчика. В одном деле, к примеру, апелляция отменила решение суда первой инстанции со ссылкой на необходимость привлечь надлежащего ответчика и истребовать доказательства (Апелляционное определение суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01.03.2016 по делу № 33а-1755/2016). Однако стоит отметить, что в действительности активность суда может проявляться в получении информации не только от публичного органа или должностного лица, но и от гражданина или организации.

Меры процессуального принуждения

Активная роль суда также проявляется в использовании широких полномочий по поддержанию порядка в судебном заседании, в том числе посредством применения мер процессуального принуждения. В отличие от ГПК РФ, в административном процессе суд может:

ограничить выступление участника судебного разбирательства или лишить его слова (ст. 118 КАС РФ). Ограничение выступления применяется, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не относящегося к делу, а лишение слова - если участник нарушает последовательность выступлений, дважды не исполняет требования председательствующего судьи, допускает грубые выражения или оскорбительные высказывания, призывает к осуществлению незаконных действий;

применить меру в виде обязательства о явке - письменного обязательства своевременно являться на заседание по вызову суда (ст. 121 КАС РФ) - в отношении лица, участие которого является обязательным по закону или по решению суда. При нарушении обязательства о явке суд вправе наложить судебный штраф либо вынести определение о приводе.

Кодекс также повышает размеры судебных штрафов (ст. 122 КАС РФ), например, в отношении организаций - до 50 000 руб., в отношении должностных лиц - до 30 000 руб., в отношении граждан - до 5000 руб. В отличие от КАС РФ, максимальный размер большинства штрафов по ГПК РФ не превышает 1000 руб. (ч. 3 ст. 57, ч. 3 ст. 159 ГПК РФ и др.).

Судебное представительство

Одной из наиболее обсуждаемых новелл КАС РФ стало установление квалификационного требования к представителям - обязательного наличия высшего юридического образования. В противном случае суд отказывает в признании полномочий лица на участие в административном деле.

На практике у судов возникал вопрос: допускать ли в процесс адвоката, который не представил диплом о высшем юридическом образовании? В Обзоре судебной практики № 3 (2015) (далее - Обзор № 3) Верховный суд РФ разъяснил, что адвокат не должен предъявлять документы о высшем юридическом образовании, поскольку наличие адвокатского статуса уже подтверждает квалификацию представителя (вопрос № 15). Аналогичные положения планируется прямо закрепить в Кодексе (проект федерального закона № 971508-6).

Еще одно нововведение - установление категорий дел, при рассмотрении которых судебное представительство является обязательным:

дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением ситуаций, когда административный истец имеет высшее юридическое образование (ч. 9 ст. 208 КАС РФ);

дела о принудительной госпитализации гражданина в медицинскую организацию или принудительном психиатрическом освидетельствовании (ч. 6 ст. 277 КАС РФ).

Также при оформлении доверенности на представителя от организации следует учитывать обязательность проставления печати на документе (ч. 6 ст. 57 КАС РФ). Несмотря на то что с 1 сентября 2013 г. печать не относится к обязательным реквизитам доверенности юридического лица (подробнее об использовании печатей читайте в статье «Использование печатей в коммерческом обороте: нужны ли они компаниям?» , «ЭЖ», 2016, № 12), положения Кодекса имеют специальный (приоритетный) характер (Обзор судебной практики Верховного суда РФ № 2 (2015)).

Коллективный административный иск

В отличие от ГПК РФ, КАС РФ предоставляет группе лиц возможность предъявить коллективный административный иск. Иными словами, если решения или действия публичных органов и должностных лиц затрагивают значительное число граждан, последние могут обратиться в суд совместно. Например, в практике встречаются коллективные иски членов товарищества собственников жилья, собственников земельных участков, потребителей коммунальных услуг (при оспаривании нормативов потребления).

Институт коллективного иска способствует экономии времени суда, который рассматривает не множество однотипных требований, а единый иск, а также устраняет риск принятия противоречащих друг другу судебных актов.

Для обращения с коллективным административным иском необходимо соответствовать ряду условий (ч. 1 ст. 42 КАС РФ):

многочисленность или неопределенность числа членов группы - к требованию должно присоединиться не менее 20 человек. При этом следует учитывать, что присоединившиеся лица должны подписать текст заявления либо подать отдельное заявление о присоединении к иску. Суды проверяют количество подписей, а также требуют максимальной идентификации членов группы;

предмет спора и основания требований должны иметь однородный характер. Отметим, что это наиболее «произвольный» критерий. Из нормы закона не следует, что административные истцы должны быть связаны одним правоотношением, договором и пр. (так, например, применяется ч. 1 ст. 225.10 АПК РФ). Вместе с тем на практике существует риск использования более узкого подхода;

требования заявлены к одному административному ответчику (соответчикам);

участники группы должны избрать единый способ защиты прав (например, об оспаривании нормативного правового акта или об оспаривании решения административного ответчика и пр.), то есть требования не могут быть разными.

Ведение административного дела должно быть поручено так называемому истцу-представителю - одному или нескольким лицам, действующим от имени группы без доверенности. Суды также требуют представления документов о высшем юридическом образовании истца-представителя.

Вместе с тем большой блок вопросов по подаче или процедуре рассмотрения коллективного административного иска остался неурегулированным: порядок подготовки и рассмотрения коллективного иска, извещение членов группы, их взаимодействие с представителем, порядок выбора, замены и прекращения полномочий представителя. Судебная практика по рассмотрению коллективных исков еще не сформировалась. Не исключено, что суды по аналогии будут пытаться применять положения главы 28.2 АПК РФ.

Применение преюдиции в отношении одной категории лиц

Определенные изменения претерпели положения о преюдиции: обстоятельства по иному делу, установленные вступившим в законную силу судебным актом, имеют преюдициальное значение не только для лица - участника рассмотренного дела, но и для категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства (ч. 2 ст. 64 КАС РФ).

Более широкое распространение преюдиции является обоснованным: нередко решения или действия публичных органов и должностных лиц касаются не конкретного лица, а категории или группы лиц. В частности, применение ч. 2 ст. 64 КАС РФ допустимо, если истец отказывается от присоединения к коллективному иску: обстоятельства, установленные при рассмотрении коллективного административного заявления, будут преюдициальными для такого лица.

Риски отказа в принятии иска к производству

Как следует из п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, суд вправе отказать в принятии административного иска, если оспариваемым актом, решением или действием (бездействием) не затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. Применение нормы целесообразно, например, при очевидном отсутствии связи между оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) и требованиями заявителя - суду не придется тратить лишнее время на подобный иск.

Вместе с тем эта же норма порождает и риск необоснованного отказа - если суд необоснованно не усмотрит нарушения прав заявителя. Судебная практика складывается противоречиво, зачастую суды апелляционной инстанции отменяют отказные определения судов первой инстанции. На данном этапе можно попытаться минимизировать риски следующим образом:

максимально обосновать свой процессуальный интерес: указать на конкретные обстоятельства, приложить доказательства к исковому заявлению;

при отсутствии доказательств заявить о возможности их истребования: недостаточность доказательств не должна служить основанием для отказа суда (Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 09.12.2015 по делу № 33А-13256/2015);

использовать позицию, изложенную в Определении Конституционного суда РФ от 08.07.2004 № 238-О (в частности, по делам об оспаривании нормативных правовых актов): на стадии возбуждения дела суд не вправе определять содержание прав и обязанностей субъектов правоотношения. Вопреки опасениям, суды учитывают выводы Конституционного суда РФ при рассмотрении дел по КАС РФ (см., например, Определение Калужского областного суда от 20.01.2016 по делу № 33-А-90/2016).

Особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Кодекс вносит значительные изменения в ранее действовавший порядок оспаривания нормативных правовых актов.

Во-первых, конкретизирован субъект, который вправе обратиться в суд с иском (ч. 1 ст. 208 КАС РФ).

Цитируем закон

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

ГПК РФ предоставлял право оспорить нормативный правовой акт любому лицу, которое считало свои права и свободы нарушенными. КАС РФ устанавливает более четкие критерии: истец должен быть лицом, в отношении которого применен оспариваемый акт, либо субъектом отношений, регулируемых этим актом.

Во-вторых, суд вправе принять меры предварительной защиты (обеспечительные меры) в виде запрета применения нормативного правового акта или его отдельных положений в отношении истца (ст. 211 КАС РФ). Ранее принятие обеспечительных мер в рамках данной категории дел не допускалось. В действительности, суды практически не используют предоставленную возможность со ссылкой на отсутствие оснований для принятия мер предварительной защиты.

Также КАС РФ предоставляет суду кардинально новые полномочия:

суд, не отменяя нормативный правовой акт, может указать на несоответствие его применения действительному нормативному истолкованию (ч. 3 ст. 215 КАС РФ), то есть дать разъяснения относительно применения нормы. Так, например, Ростовский областной суд критически оценил практику применения положений Административного регламента Государственной жилищной инспекции Ростовской области и пришел к выводу, что в результате неправильного правоприменения нарушаются права и законные интересы истца (решение Ростовского областного суда от 03.02.2016 по делу № 3а-150/2016);

в случае признания нормативного правового акта недействующим суд вправе обязать соответствующий орган власти принять новый акт (ч. 4 ст. 216 КАС РФ). Нововведение направлено на восполнение пробела, возникающего с отменой акта, и обеспечение правовой определенности. Норма уже применяется на практике: суды усматривают неурегулированность правоотношений и возлагают обязанность принять новый нормативный правовой акт. Срок для исполнения обязанности либо не устанавливается (что в некоторой степени снижает исполнимость судебного акта), либо в некоторых случаях определяется в один месяц.

Наконец, в Кодексе, по сути, «разведены» основной нормативный правовой акт и иные нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят его содержание либо основаны на нем и вытекают из него. В случае признания «основного» акта недействующим остальные, «зависимые» нормативные правовые акты также неприменимы. Вероятнее всего, конкретный перечень «зависимых» актов составляться не будет, и связанные с ними вопросы подлежат отдельному рассмотрению (например, в ходе рассмотрения требований об оспаривании «зависимых» актов в порядке упрощенного производства по ч. 5 ст. 216 КАС РФ).

Оспаривание актов, обладающих нормативными свойствами

С 17 марта 2016 г. вступили в силу поправки к новому Кодексу: закон закрепляет возможность оспаривать акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами (ст. 217.1 КАС РФ).

Такие акты не имеют нормативно-правового характера, но содержат толкование положений закона, обязательное для соответствующих органов и должностных лиц, в результате получается, что документы фактически адресованы неопределенному кругу лиц и рассчитаны на неоднократное применение (постановление Конституционного суда РФ от 31.03.2015 № 6-П). Например, к ним относятся письма федеральных органов государственной власти, содержащие разъяснения касательно применения правовой нормы ко всем следующим из нее правоотношениям.

Дела об оспаривании актов, имеющих нормативные свойства, рассматриваются по правилам оспаривания нормативных правовых актов, но с некоторыми особенностями. Так, административный истец должен обосновать наличие нормативных свойств акта, позволяющих применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц.

Использование электронных технологий

КАС РФ предоставляет возможность извещать лиц, участвующих в деле, путем СМС-сообщения или посредством электронной почты, но с согласия самого лица. Ранее такие способы извещения хоть и упоминались в разъяснениях Верховного суда РФ (п. 36 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.06.2008 № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству») и использовались на практике, но не были закреплены на законодательном уровне.

В Кодексе также предусмотрено использование электронного документооборота (поправки вступят в силу с 15 сентября 2016 г.), а именно:

предъявление административного иска и подача других документов в электронном виде посредством заполнения формы, размещенной на сайте суда в интернете;

получение копий судебных актов через интернет, с проставлением на документах усиленной квалифицированной электронной подписи.

Тем самым КАС РФ развивает положительную практику использования электронного документооборота в арбитражных судах. Стоит отметить, что на текущий момент на рассмотрении Госдумы находится проект федерального закона № 686611-6 о внесении аналогичных изменений в текст УПК РФ, ГПК РФ и АПК РФ.

Новая терминология КАС РФ

Кодекс вводит новые термины, такие как административный иск, административный истец, меры предварительной защиты, соглашение о примирении.

Несмотря на то что содержание понятий остается прежним, новую терминологию необходимо учитывать, в частности, при перечислении полномочий представителя в доверенности. На практике некорректное использование формулировок («истец» вместо «административный истец») служит основанием для отказа суда в признании полномочий представителя.

При этом допускается представление интересов по доверенностям, выданным до вступления в силу КАС РФ и содержащим прежнюю терминологию: суд должен установить содержание и объем полномочий представителя, не ограничиваясь буквальным значением отдельных слов и выражений (ответ на вопрос № 14 Обзора № 3). Однако в целях минимизации рисков следует оформить доверенность в полном соответствии с КАС РФ.

Приказное производство

С 6 мая 2016 г. вступили в силу положения КАС РФ о приказном производстве (Федеральный закон от 05.04.2016 № 103-ФЗ). Специфика приказного производства - его упрощенный, документарный характер: суд рассматривает заявление о выдаче судебного приказа в отношении бесспорных денежных требований только на основании представленных документов, без вызова сторон.

Выдача судебного приказа в порядке, установленном КАС РФ, возможна только по требованиям о взыскании с граждан обязательных платежей и санкций. При этом, в отличие от ГПК РФ, до обращения в суд взыскатель обязан направить должнику копию заявления о вынесении судебного приказа (ч. 3 ст. 123.3 КАС РФ). Такой порядок позволит должнику заблаговременно заявить свои возражения, что является основанием для отмены выданного судебного приказа.

ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ: РАССМОТРЕНИЕ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ О ВЗЫСКАНИИ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ И САНКЦИЙ В СВЕТЕ ПРИНЯТИЯ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.И. КАЛИНИН

В сентябре 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ).

Данным Кодексом были закреплены такие важные для российского правового поля новеллы, как процедура разрешения дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок; процедура оспаривания (как гражданами, так и юридическими лицами, а также органами государственной власти и местного самоуправления) результатов определения кадастровой стоимости; процедура оспаривания решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей, оспаривания решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи. Важным является также, например, закрепление права на обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением.

Однако речь сейчас пойдет о такой, для судов общей юрисдикции ранее особо не выделенной, процедуре, как производство по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций.

До вступления в силу КАС РФ процедуры судопроизводства в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений, содержались в подразделе III раздела II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ).

Понять, что административные, и в том числе судебные, дела о взыскании обязательных платежей и санкций относятся к делам, возникающим из публичных правоотношений, можно лишь, применив теоретическую конструкцию. Надеюсь, нет сомнения в том, что рассматриваемая нами категория дел относится к налоговым спорам. Е.Б. Лупарев дал следующее определение налогового спора: "Налоговый спор в юридическом смысле следует понимать как конфликтное публичное правоотношение, связанное с уплатой налогов, сборов и иных налоговых платежей, направленное на защиту интересов налогоплательщика, с одной стороны, и публичных финансовых интересов государства и муниципальных образований, выражаемых посредством установления и сбора налогов, сборов и иных обязательных налоговых платежей - с другой" . Таким образом, публичность данного спора вытекает, во-первых, из данного определения, а во-вторых, в связи с тем, что одной из сторон налогового спора всегда выступают государство и муниципальные образования в лице своих органов и должностных лиц.

Однако по букве своей этот подраздел содержал лишь право заинтересованных лиц (граждан и организаций), а также прокурора обжаловать в суде решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые нарушают права и свободы указанных лиц, а также неопределенного круга лиц. Какого-либо специального права на обращение в суд общей юрисдикции государственных или муниципальных органов с фактической целью (да простят меня теоретики юридической науки за такую словесную конструкцию (Г.К.)) - обжаловать действия (бездействие) граждан и организаций ГПК РФ не прописывал. Гражданский процессуальный кодекс вообще не содержал в себе четкого определения понятия "публичные правоотношения".

Налоговые и таможенные органы обращались в суд с заявлениями о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества налогоплательщика (плательщика сборов) - физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, пользуясь правом, закрепленным в статье 48 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ). Взыскание налога, сбора, а также пеней и штрафов за счет иного имущества налогоплательщика (налогового агента) - организации (без конкретизации того, является ли эта организация субъектом предпринимательской деятельности или нет), в том числе такое взыскание в судебном порядке, осуществляется в соответствии со ст. 47 НК РФ. Право налоговых органов обращаться в суд с таким заявлением закреплено в абзаце 3 части 1 данной статьи, право таможенных органов - в части 10. Основания взыскания налога в судебном порядке содержатся в ч. 2 ст. 45 НК РФ. Данные статьи действуют и в настоящее время.

Однако, по нашему мнению, закрепление такого права в НК РФ имеет некоторые существенные недостатки.

Во-первых, Налоговый кодекс РФ хоть по духу своему и не является процессуальным кодифицированным нормативно-правовым актом, в данном случае устанавливает именно процессуальные нормы, причем - для суда. В частности, срок возможной подачи заявления о взыскании в суд, возможность восстановления судом пропущенного по уважительной причине срока подачи заявления (вообще подмечено, что по своему содержанию Налоговый кодекс РФ является очень "пестрым" документом; например, раздел VI НК РФ "Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение" фактически подменяет собой Кодекс РФ об административных правонарушениях).

Во-вторых, указанные статьи НК РФ дают право на обращение в суд с заявлением о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов только налоговым и таможенным органам, фактически лишая такого права иные органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, другие органы, наделенные в соответствии с федеральным законодательством функциями контроля за уплатой обязательных платежей. Это было особенно верно в отношении граждан и организаций, не являющихся субъектом предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку до вступления в силу КАС РФ такое право в законе закреплено не было. Право же взыскивать обязательные платежи и санкции в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности этим органам давал Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ), о чем еще будет сказано ниже.

И в-третьих, ст. 45 НК РФ дает закрытый и весьма ограниченный перечень оснований для взыскания налога в судебном порядке.

Вышесказанное позволяет сделать вывод об отсутствии баланса публичных и частных интересов в области взыскания обязательных платежей и санкций до вступления в силу КАС РФ. А ведь такой баланс очень важен в сфере публичных правоотношений в целом .

Следует сказать, что в АПК РФ с самого момента его принятия действовала и продолжала действовать глава 26 "Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций". Отдельные моменты правоприменения в этой области были сразу разъяснены Высшим Арбитражным Судом РФ (см. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 17 марта 2003 г. N 71 "Обзор практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с применением отдельных положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации", а также Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации", в последнем имеется прямая ссылка на главу 26 АПК РФ). Нормы главы 26 АПК РФ максимально упрощают судебную процедуру взыскания обязательных платежей и санкций с коммерческих организаций и предпринимателей. Государство в данном случае свято блюдет свои интересы в налоговой сфере.

Несмотря на кажущуюся идентичность главы 26 АПК РФ и главы 32 КАС РФ, можно говорить и о некоторых отличиях положений этих глав. Помимо собственно круга лиц, с которых взыскиваются обязательные платежи и санкции, они - следующие.

КАС РФ содержит больше процессуальных моментов. В ч. 2 ст. 286 КАС РФ указывается шестимесячный срок давности обращения в суд за взысканием платежей и санкций. В данном случае соблюден очень важный для административного процесса принцип оперативности . В ч. 2 ст. 287 оговаривается подтверждение полномочий на подписание административного искового заявления.

Административное исковое заявление о взыскании обязательных платежей и санкций по КАС РФ должно содержать больше сведений, например размер и расчет денежной суммы, составляющей санкцию, если она имеет имущественный характер, и положения нормативного правового акта, устанавливающие санкцию; сведения об отмене судебного приказа по требованию о взыскании обязательных платежей и санкций.

Также КАС РФ предусматривает меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций - право суда наложить арест на имущество административного ответчика в размере, не превышающем объема заявленных требований.

Что же касается правоприменительной практики, то суды общей юрисдикции естественно уже начали применять КАС РФ, Верховным Судом РФ подготовлен Обзор судебной практики за 2015 год (утвержден на заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации 9 сентября 2015 г.), который касается в том числе и применения главы 32 КАС РФ (см., напр., вопросы 11 и 12 указанного Обзора). Однако говорить об уже сложившейся судебной практике применения рассматриваемой главы пока рано. Научные комментарии данной главы носят описательный характер, без ссылок на судебные акты .

Из отрицательных практических моментов следует назвать то, что указанные в данном исследовании статьи Налогового кодекса РФ, предусматривающие право и процессуальные особенности обращения налоговых органов в суд с заявлением о взыскании обязательных платежей и санкций, до сих пор действуют. Это может привести к ситуации, когда нормы двух Кодексов в какой-то момент войдут в противоречие друг с другом. На наш взгляд, процессуальные нормы должны быть именно в кодифицированном акте процессуальной направленности.

В отношении значения принятия КАС РФ в части рассмотренной нами главы 32 можно в целом сказать, что это значение должно быть позитивным. В главе 32 КАС РФ процедура судебного взыскания обязательных платежей и санкций расписана более детально, чем в АПК РФ (что говорит о несколько более высоком уровне подготовки проекта данной нормы). В то же время само наличие такой главы в КАС РФ должно более полно и гармонично обеспечивать баланс публичных и частных интересов при рассмотрении налоговых споров, в том числе и в рамках административного судопроизводства. Важно, чтобы этот баланс не сместился в сторону защиты только властных интересов, ущемив права физических и юридических лиц - налогоплательщиков.

Библиография:

1. Лупарев Е.Б. Налоговые споры: проблемы теории, очерки практики: Монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. унт-та, 2006. С. 31.
2. Лупарев Е.Б. Обеспечение баланса публичных и частных интересов в Кодексе административного судопроизводства РФ // Административное право и процесс. 2015. N 11. С. 65.
3. Калинина Л.Е. Принцип оперативности в административном (управленческом) процессе // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 44 - 47.
4. Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический комментарий). М.: Проспект, 2015. 768 с.
5. Лапина М.А., Карпухин Д.В. Применение мер государственного принуждения как самостоятельный вид административно-юрисдикционного производства // Финансовое право и управление. 2015. N 2. С. 261 - 266. DOI: 10.7256/2310-0508.2015.2.15846.
6. Золотарева А.Б. Некоторые проблемы законодательного регулирования взыскания налогов // Налоги и налогообложение. 2014. N 4. С. 401 - 413. DOI: 10.7256/1812-8688.2014.4.11957.

References (transliterated):

1. Luparev E.B. Nalogovye spory: problemy teorii, ocherki praktiki: Monografiya. Voronezh: Izd-vo Voronezh. gos. unt-ta, 2006. S. 31.
2. Luparev E.B. Obespechenie balansa publichnykh i chastnykh interesov v Kodekse administrativnogo sudoproizvodstva RF // Administrativnoe pravo i protsess. 2015. N 11. S. 65.
3. Kalinina L.E. Printsip operativnosti v administrativnom (upravlencheskom) protsesse // Administrativnoe pravo i protsess. 2013. N 10. S. 44 - 47.
4. Bespalov Yu.F. Kommentarii k Kodeksu administrativnogo sudoproizvodstva Rossiiskoi Federatsii (postateinyi nauchno-prakticheskii kommentarii). M.: Prospekt, 2015. 768 s.
5. Lapina M.A., Karpukhin D.V. Primenenie mer gosudarstvennogo prinuzhdeniya kak samostoyatel"nyi vid administrativno-yurisdiktsionnogo proizvodstva // Finansovoe pravo i upravlenie. 2015. N 2. С. 261 - 266. DOI: 10.7256/2310-0508.2015.2.15846.
6. Zolotareva A.B. Nekotorye problemy zakonodatel"nogo regulirovaniya vzyskaniya nalogov // Nalogi i nalogooblozhenie. 2014. N 4. С. 401 - 413. DOI: 10.7256/1812-8688.2014.4.11957.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

Сначала в ФНС или сразу в суд? А срок, какой … Определенные законодательные нововведения несколько усложнили процесс обжалования налогоплательщиком действий тех или иных налоговых органов. Так, вместо ранее предусмотренной возможности выбора способа обжалования действующее законодательство установило императивно требование о досудебном урегулировании налоговых споров, которое является обязательным и при несоблюдении данного порядка суд откажет в принятии искового заявления.