Конституционно правовая ответственность в системе федеративных отношений. Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений. Библиографический список использованной литературы
Кабарухин Д.И., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Таганрогского института управления и экономики.
Процессы развития региональных институтов власти в Российской Федерации вызвали необходимость введения в законодательство соответствующих современному проекту модернизации механизмов государственно-правовой ответственности субъектов властных отношений. Масштабы проводимых в стране правовых, политических и социально-экономических преобразований, направленных на формирование демократического федеративного государства, предполагают необходимость возникновения институциональной системы ответственности государственной и региональной власти перед многонациональным народом, населением субъектов РФ, жителями муниципальных образований, а также их представителями и др.
Институт государственно-правовой ответственности в системе региональной публичной власти, безусловно, связан с одним из базовых принципов правовой государственности - взаимной ответственностью человека, общества и государства.
В теоретическом плане институт государственно-правовой ответственности привлекает к себе пристальное внимание специалистов в различных областях юридического знания; теории права и государства, конституционалистов, представителей административного права и др. Тем не менее многие аспекты государственно-правовой ответственности все еще остаются малоисследованными, особенно когда речь идет о различных деформациях этого политико-правового института, увязанных с характерными для транзитивного общества энтропийными проявлениями.
Характерной особенностью государственно-правовой ответственности является то, что не существует единой процедурной формы ее применения. Почти каждой мере государственно-правовой ответственности соответствует свой особый порядок. Следует отметить, что характерной чертой государственно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций <1>.
<1> Безруков А.В., Кондрашев А.А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2004. N 8. С. 39.
Основной потребностью развития федерализма в современной России, по нашему мнению, становится разработка концептуальных теоретических основ применения мер государственно-правовой ответственности в федеративных отношениях и введение в практику государственного строительства ее эффективных законодательных механизмов, так как имеющиеся в законодательстве санкции не имеют прочной научной основы и детальной, внутренне непротиворечивой процедурной схемы правоприменения.
Создание механизма государственно-правовой и политической ответственности органов региональной власти должно включать и институты представительной демократии, законодательную власть, способную через свою основную деятельность (законотворчество), а также посредством других, находящихся в рамках ее компетенции процедур обеспечить реальное народовластие в субъектах.
Государственно-правовая ответственность является одним из видов юридической ответственности. Несмотря на то что спектр определений понятия "государственно-правовая ответственность" очень широк, отечественные и зарубежные ученые сходятся на том, что государственно-правовая ответственность в отличие от других видов ответственности всегда связана с государственным принуждением, с практическим применением установленных законом санкций к правонарушителю.
В современном российском государственном праве установленные законом санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их принятия не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм.
Важным является вопрос об основаниях государственно-правовой ответственности. Среди юристов нет единства по поводу нормативных оснований государственно-правовой ответственности, однако большинство сходится во мнении, что основанием государственно-правовой ответственности служит прежде всего совершение субъектом государственно-правовой ответственности конституционно-правового деликта, т.е. деяния (действия или бездействия), которым причинен или мог быть причинен ущерб обществу или государству. Противоправность при этом выражается в нарушении или неисполнении конституционно-правовых норм. При этом применение государственно-правовой ответственности не всегда должно сводиться к наказанию, ее цель - стимулировать позитивную деятельность <2>.
<2> Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 229 - 230.
Существуют разные варианты недолжного поведения властных структур субъекта: неприменение конституционно-правовой нормы, ее недолжное применение, прямое нарушение нормы. В некоторых составах конституционно-правовых правонарушений наряду с неправомерным поведением предусмотрена необходимость в доказательстве факта наступления вреда и наличие его причинной связи с нарушением нормы. Ряд ученых считают, что основанием конституционной ответственности может служить нарушение не только конституционных норм, но и принципов конституционного регулирования. Другие выдвигают в качестве такого основания ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которое может происходить и при формальном соблюдении конституционных норм <3>.
<3> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 113 - 114.
Таким образом, основанием государственно-правовой ответственности является действие или бездействие, которое причинило или могло причинить существенный ущерб народу или государству, независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных норм или нет.
Анализ действующего российского законодательства показывает, что полнота закрепления государственно-правовой ответственности в российском законодательстве в настоящий момент отсутствует, а регулирование данных отношений нуждается в совершенствовании. Представляется, что необходима теоретическая разработка основных вопросов, связанных с государственно-правовой ответственностью, прежде всего с основаниями ее возникновения и применения, которые затем могли бы найти отражение в законодательстве. Необходимо принятие единого акта обо всех составляющих государственно-правовой ответственности - вплоть до принятия федерального или даже конституционного закона "О государственно-правовой ответственности", в котором были бы четко определены юридические основания применения норм государственно-правовой ответственности, а также различные процедуры, в частности отрешения от должности высших должностных лиц, перечень конституционных правонарушений, основания, субъекты, санкции за невыполнение конституционных предписаний.
В законодательстве должны появиться гарантии против использования мер государственно-правовой ответственности в качестве средства политической борьбы и злоупотреблений тех органов, которые будут принимать решение о привлечении субъектов права к государственно-правовой ответственности. Следует установить норму о том, что предупреждение о привлечении к государственно-правовой ответственности и, тем более, само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия заключений иных структур.
В сфере взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации необходимо введение в Конституцию РФ и действующее законодательство мер, которые могут быть отнесены к мерам государственно-правовой ответственности, таких как введение института прямого президентского правления или признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие решения о ее соответствующем преобразовании в случае кризиса власти на данной территории и невозможности органов власти субъектов Федерации исполнять конституционные полномочия.
Таким образом, специальная по своей сути проблема совершенствования законодательных механизмов ответственности органов государственной и региональной власти становится всеобъемлющей проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов регуляции общественных отношений. Особенно остро несовершенство существующей модели ответственности органов публичной власти дает о себе знать именно в праве конституционном, так как в современной российской Конституции большое количество норм состоит из гипотез и диспозиций, абсолютно не подкрепленных соответствующими санкциями <4>.
<4> Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Конституционно-правовая ответственность в России // Право и жизнь. 2002. N 45. С. 50.
Такое положение дел в значительной мере способствует широкому распространению тезиса о том, что государственно-правовая ответственность на сегодняшний момент в России отсутствует. С подобным выводом сложно согласиться. Государственно-правовая ответственность как институт права функционировала всегда, без нее не может существовать ни одно государство. Однако в полной мере оценить все преимущества и недостатки отечественной модели государственно-правовой ответственности мешает ее специфичность, произрастающая из многовековых российских традиций государственного строительства.
В отличие от гражданской и уголовной ответственности, четко и однозначно урегулированных нормами соответствующего законодательства, государственно-правовая ответственность на сегодняшний день весьма фрагментарно и нечетко прописана и в Конституции РФ, и в федеральных законах, что создает иллюзию отсутствия нормативно закрепленного института государственно-правовой ответственности. В этом проявляется исконно российская слабость правовых, и особенно государственно-правовых, механизмов регуляции властных отношений.
Значительное влияние на практику реализации существующей модели государственно-правовой ответственности оказывают отечественные традиции правоприменительной практики, которые исторически призваны были хотя бы отчасти компенсировать несовершенство норм права. В силу неразвитости российских демократических механизмов государство не может гарантировать сегодня ни применения мер ответственности в случае явной необходимости сделать это, ни ее реализации строго в рамках закона. Это ведет, с одной стороны, к безответственности власти, а с другой - к использованию юридических механизмов ответственности в целях, далеких от интересов государства и общества.
В российском законодательстве отсутствует должная регламентация оснований и порядка привлечения к ответственности высшей категории должностных лиц. Основания, виды и механизмы государственно-правовой ответственности представителей власти пока еще недостаточно разработаны отечественной правовой наукой <5>.
<5> Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства государства // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 37.
Законодательство Российской Федерации о государственно-правовой ответственности нельзя ограничивать Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Несмотря на преимущественно конституционный характер этого типа ответственности, отдельные нормы, регулирующие данный институт, могут находиться и в иных нормативных правовых актах.
Полноценная законодательная регламентация ответственности властных структур возможна только при согласованности мер данной ответственности со всей системой законодательства, что напрямую ставит вопрос о необходимости принятия федерального конституционного закона "О государственно-правовой ответственности", призванного урегулировать вопросы ответственности именно властных структур.
В последние годы неоднократно предпринимались попытки законодательного закрепления отдельных институтов государственно-правовой ответственности власти и ее представителей. Так, Федеральным законом от 29 июля 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" введена ст. 3.1 "Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где установлено, что в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности и обороноспособности Российской Федерации, единству правового и экономического пространства, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Кроме того, в указанный Закон введена ст. 29.1 "Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которой должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов РФ.
Общее понятие государственно-правового деликта и его разновидностей необходимо закрепить в первую очередь в федеральном конституционном законе "О государственно-правовой ответственности", а также в иных федеральных законах. Очевидно, что такой федеральный конституционный закон способен в значительной степени сгладить противоречия, накопившиеся вследствие так называемого политического отчуждения государства, т.е. постоянно растущего дистанцирования властных структур от гражданского общества.
Структура федерального конституционного закона "О государственно-правовой ответственности" может включать в себя: общие положения (цели закона, его правовая основа, основные понятия, в т.ч. понятие государственно-правовой ответственности, принципы государственно-правовой ответственности, основания наступления государственно-правовой ответственности, субъекты государственно-правовой ответственности и др.); ответственность государства в целом; ответственность высших органов государственной власти РФ; ответственность иных органов государственной власти РФ; ответственность субъектов РФ; ответственность органов местного самоуправления; ответственность должностных лиц; ответственность депутатов; механизмы реализации конституционной ответственности.
Таким образом, существующая в России модель государственно-правовой ответственности нуждается в концептуальном переосмыслении, в создании нормально функционирующей модели государственно-правовой ответственности, опирающейся на реально действующие демократические институты и развитое гражданское общество.
Коробов Геннадий Алексеевич
кандидат юридических наук, доцент, начальник учебного отдела
Воронежского института МВД России Фурсова Алла Александровна преподаватель кафедры теории и истории государства и права
Воронежского института МВД России
Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений
БЩ ольшую часть своего истори-■ ческого пути, начиная с Московского царства, Россия прошла как унитарное, отличавшееся жесткой централизацией власти государство. В советский период наша страна de jure существовала как федеративное государство. Причем пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание. Федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из важнейших компонентов разреженности национального вопроса. De facto, как известно, СССР являлся во многом таким же централизованным государством, как и Российская империя.
Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории. Примеров тут множество. Однако для идей федерализма в родном отечестве оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская власть и в целом общество склонны считать, что уже располагают большим опытом реальной жизни в условиях федерализма, а потому обладают достаточно хорошими знаниями в этой области. Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением1.
Процесс становления современной российской государственности является сложным и многокомпонентным явлением, осуществляемым на основе системы принципов, закрепленных в действующей Конституции. Практика реализации федеративных отношений в течение вот уже полу-
тора десятков лет существования и развития Российской Федерации выявила острую необходимость в создании действенного механизма контроля и удержания их в конституционных рамках. И здесь одним из ключевых элементов такого механизма является конституционно-правовая ответственность.
Надо отметить, что различные аспекты ответственности являются основополагающими для права в целом, поскольку, как хорошо ни были бы прописаны те или иные правовые нормы, их реализация всегда будет зависеть от эффективности обеспечительных санкций. В отличие от таких традиционных видов юридической ответственности, как гражданская или уголовная, четко и подробно урегулированных нормами соответствующего законодательства, конституционно-правовая ответственность сегодня весьма нечетко прописана в Конституции РФ, в федеральном законодательстве вообще. Это создает обманчивое впечатление отсутствия нормативно закрепленного института конституционной ответственности.
Тему конституционно-правовой (в тот период, разумеется, государственной) ответственности в отечественной литературе по существу открыла еще в 1980 г. ныне доктор наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Воронежского госуниверситета Т.Д. Зражевская своей монографией «Ответственность по советскому государственному праву».
За последнее десятилетие комплекс проблем, связанный с данной темой, стал одним из ведущих в исследованиях таких авторов, как В. А. Виноградов, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашов. Отдельные стороны института конституционно-пра-
1 Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки // Серия «Научные доклады». № 63. М.: Московский общественный научный фонд, 1998. С. 21.
вовой ответственности рассматривались в работах С.А. Авакьяна, М.П. Авдеенковой, Г.В. Бара-башева, И.Н. Барцица, А.А. Белкина, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, М.В. Гли-гич-Золотаревой, Ю.А. Дмитриева, А.Н. Домри-на, Ю.П. Еременко, В.Г. Ермакова, В.В. Игнатен-ко, Ф.Ш. Измайловой, М.А. Краснова, Е.И. Ко-люшина, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, А.А. Ли-веровского, В.О. Лучина, М.С. Матейковича, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотина, Ф.М. Рудинского, А.А. Сергеева, Ф.С. Скифского, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, И.А. Умно-вой, Д.Т. Шона, А.Е. Штурнева и др.
Конституционно-правовая ответственность является в настоящее время одной из самых широко дискутируемых тем в научной литературе. О чем свидетельствует тот факт, что до сих пор не выработано общего подхода в понимании данного явления. Чуть ли не единственное, в чем сходятся исследователи - это то, что конституционное право не сможет нормально функционировать без теоретически разработанного и нашедшего полноценное практическое воплощение собственного отраслевого института юридической ответственности.
В единственной монографии, посвященной ответственности по советскому государственному праву, автором которой была Т.Д. Зражевс-кая, данная категория определялась как «принудительное воздействие управомоченных на то субъектов, предусмотренное санкциями норм государственного права, применяемое в определенном порядке к виновным в нарушении норм (институтов) государственного права с целью восстановления нарушенного общественного отношения и воспитания граждан»1.
Ю.П. Еременко немногим позднее дал собственное определение государственной ответственности. По его мнению, это установленная государством и выраженная в конституционных и иных нормах государственного права обязанность, обращенная к государствам и общественным организациям, должностным лицам, гражданам соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера2.
Сегодня существуют весьма разнообразные точки зрения в употреблении собственно термина «конституционно-правовая ответственность» или «конституционная ответственность». Некото-
Чтобы не затеряться в дебрях многочисленных концепций исследования данной категории, нам представляется весьма уместным обратиться к типологии, которую выявил А.А. Кондрашов3. По его мнению, понятие конституционно-правовой ответственности можно представить в русле трех основных подходов. Согласно первому, в числе авторов которой Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, В.А. Виноградов, И.А. Умнова, понятие ответственности по конституционному праву следует разложить на две составляющие: позитивную и негативную и, соответственно, исследовать оба аспекта этого правового феномена. В позиции авторов указанной концепции конституционно-правовой ответственности в отношении ретроспективного аспекта ответственности можно условно выделить два направления: в рамках первого ответственность понимается как обязанность претерпевать различные правоограничения, выступающие последствием правонарушения; в рамках второго ответственность представляется в виде негативной оценки правонарушения и применения принудительного воздействия санкции норм конституционного права. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится (во втором случае) к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанности».
Второй подход к содержанию конституционно-правой ответственности представлен таким исследователями, как Н.М. Колосова, Д.Т. Шон, М.П. Авдеенкова и Ю.Л. Дмитриев. В соответствии с их позицией ответственность по конституционному праву исследуется исключительно в ретроспективном аспекте и заключается в негативной оценке поведения субъектов конституционного права, влекущем разного рода неблагоприятные последствия в виде лишений или ограничений прав.
И, наконец, третью концепцию конституционно-правовой ответственности обосновал М.А. Краснов. Он рассматривает ответственность как правовою связь между сторонами, при которой одна из них (субъект ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения, другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в случае отрицательной оценки определенным образом реагирует на нарушение.
1 Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву Воронеж, 1980. С. 32.
2 Еременко Ю.М. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982. С. 53.
3 Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 30.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2008 №1(19)
Ни одно из направлений А.А. Кондрашова не устраивает. Он дает детальную и достаточно аргументированную критику каждого из них. Его собственное, весьма развернутое, определение таково: «... конституционно-правовая ответственность, представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному осуждению. Конституционно-правовая ответственность может быть либо реализована путем применения государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже - личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утраты юридической силы или приостановления действия правового акта или прямого восстановления нарушения правопорядка государством с использованием средств государственного принуждения или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств, либо не реализован (временно или окончательно), но возникновение состояния ответственности и угрозы реализации соответствующих санкций будет присутствовать в любом случае1.
Вполне понятно желание автора вместить все аспекты искомой категории в одно целое, но, как нам представляется, такой объемной, перегруженной деталями дефиниции быть не может. Со многими аргументами А.А. Кондрашева нельзя не согласиться. На сегодняшний день, он, пожалуй, один из самых глубоких исследователей проблем конституционно-правовой ответственности. Так, по нашему мнению, исключительно важен вывод А.А. Кондрашева о необходимости разграничения конституционно-правовой и политической ответственности. Разумеется, такие меры «политической ответственности», как отставка правительства из-за вотума недоверия, вынесенного парламентом, или роспуск парламента, не утвердившего главу правительства, представляют властно-организационные санкции. Сущность этих санкций состоит в специфике оснований применения: не в факте наличия конституционных правонарушений, а в имеющихся недостатках при осуществлении публично-правовых, политических функций или отсутствии должной управляемости про-
цессов реализации государственной власти.
А самое емкое, лаконичное и в наибольшей степени удовлетворяющее потребностям современной науки определение, как нам видится, дал В.Г. Ермаков: «конституционно-правовую ответственность можно определить как конституционно-правовое отношение, заключающееся в необходимости наступления за несоблюдение конституционно-правовых норм определенных последствий, выражающихся в применении государственно-принудительных мер (лишение права, возложение дополнительной обязанности, принуждение к исполнению) или восстановлении нарушенного правопорядка под угрозой использования государственного принуждения»2.
Формулировка данной дефиниции дает возможность сделать следующий вывод: такие составляющие конституционно-правовой ответственности, как конституционно-правовые санкции, субъекты и основания по форме и содержанию значительно разнообразнее, чем при любом другом виде юридической ответственности. Из чего следует, что конституционно-правовая ответственность может содержать в себе несколько самостоятельных видов ответственности. Данные виды, как правило, в российской юриспруденции подразделяются по субъектам и могут быть предметом самостоятельного анализа.
А поскольку (как заявлено в заголовке статьи) нас интересует, прежде всего, конституционно-правовая ответственность в аспекте федеративных отношений, то смело можно выделить конституционно-правовую ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение федерального конституционного законодательства. И.Н. Барциц3 и Г.Л. Стрельников4 выделяют ее в качестве самостоятельного вида ответственности и применяют к ней термин «федеративная ответственность», что соответствует ее содержанию, направленному на охрану норм Конституции Российской Федерации, гарантирующих целостность государственного устройства России и единство правового пространства. Россия является федеративным государством, и федеративная ответственность обуславливается нахождением в ее составе субъектов (республик, краев областей, автономных образований, городов федерального значения).
Круг субъектов федеративной ответственности четко ограничен, определены основания ее
1 См.: Кондратов А.А. Указ. соч. С. 45.
2 Ермаков В.Г. Конституционно-правовой статус субъектов РФ / В.Г. Ермаков, В.Е. Лоторев. Елец: Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина, 2004. С. 52.
3 Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 48.
4 Стрельников Г.А. Федеративные отношения, становление, развитие, тенденции. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 68.
наступления (нарушение норм Конституции и федерального законодательства), а меры (санкции) федеративной ответственности образуют единый институт федерального вмешательства (федеральной интервенции), закрепленный нормами Конституции РФ и федеральными конституционными законами. Следовательно, федеративная ответственность является самостоятельным видом ответственности.
Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства (и тут мы поддерживаем мнение В.Г. Ермакова1) есть последствия нарушения федеральной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публич-
ной власти. И хотя в период президентства В.В. Путина проблемы поиска механизмов поддержания федеративной дисциплины несколько утеряли свою остроту в отличие от середины 90-х гг., российская государственность настоятельно нуждается в выработке целого комплекса мер воздействия на ее нарушителей.
Пока же можно совершенно однозначно сказать, что неурегулированность многих теоретических вопросов применения мер конституционно-правовой ответственности порождает трудности в разработке законодательной модели ответственности различных субъектов конституционного права (в том числе и субъектов РФ) и коллизии в правоприменительной практике.
1 Ермаков В.Г. Указ. соч. С. 64.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2008 №1(19)
В особый вид выделяется материальная ответственность рабочих и служащих, которая применяется в случае, если они причинили ущерб предприятию, организации, учреждению при исполнении своих трудовых обязанностей. Возмещение ущерба не рассматривается в качестве дисциплинарного взыскания и может применяться наряду с ним. Материальная ответственность за ущерб, причиненный государству, наступает при наличии реального (прямого) ущерба; непосредственной причинной связи между проступком и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если виновные действия не являются преступлением. Материальная ответственность наступает в административном порядке, либо по решению суда. Материальная ответственность наступает в случае нанесения ущерба во время работы организации, с которой работник находится в трудовых отношениях.
Согласно ст. 277 ТК РФ руководитель организации несет полную материальную ответственность за прямой действительный ущерб, причиненный организации. При этом убытки, которые подлежат возмещению, исчисляются в соответствии с гражданским законодательством. В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Например, служащий Петров П.П. при исполнении служебных обязанностей, причинил ущерб учреждению, в котором он работал. Ущерб был причинен по его вине. Материальная ответственность ограничилась определенной частью жалования служащего Петрова П.П. и не превысила полного размера причиненного ущерба.
В настоящее время можно говорить и о других видах юридической ответственности.
Конституционная ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, когда наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционной ответственности, закрепленных в Конституции и иных источниках конституционного права, направлено прежде всего на защиту Конституции. Санкции конституционной ответственности могут быть различными: запрет занимать определенные должности, лишение государственных наград и почетных званий, отстранение от должности, лишение активного и пассивного избирательного права, отказ в регистрации общественных объединений, иное ограничение прав.
Н.М. Колосова разграничивает конституционную ответственность и политическую, заявляя, что политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности Колосова, Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности/ Н.М. Колосова //Государство и право.- 1997.- № 2.- С. 86. Источником конституционной ответственности является Конституция РФ, и целая серия законов, составляющих массив конституционного законодательства.
Колосова Н.М. предлагает разработать и принять Федеральный конституционный закон «О конституционной ответственности», в котором были бы четко определены юридические основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, и процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц Колосова, Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности/ Н.М. Колосова //Государство и право.- 1997.- № 2.- С. 87.
Основанием наступления конституционной ответственности является нарушение Конституции РФ, и других источников конституционного права. Конституционная ответственность отличается от традиционных видов юридической ответственности не только основанием ее наступления, но и субъектами ответственности. Субъектами конституционной ответственности являются: государство, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения, депутаты и физические лица. Характерными чертами, отличающими конституционную ответственность от других видов юридической ответственности, являются следующие положения:
- - Основное назначение конституционной ответственности - защита Конституции.
- - Все конституционное законодательство находится в поле конституционной ответственности. Основное место в нем занимает Конституция.
- - Многие субъекты ответственности являются, прежде всего, субъектами конституционной ответственности (государство, общественные объединения, органы местного самоуправления).
- - Санкции конституционной ответственности должны быть закреплены в Конституции либо в других источниках конституционного права
- - Основанием наступления конституционной ответственности является нарушение норм Конституции, которые соответственно конкретизируются в конституционном законодательстве.
Например, отставка правительства по воле президента, согласно п.2 ст. 117 Конституции РФ. Президент, являясь главой государства, решает этот вопрос с учетом сложившейся социально экономической ситуации в стране, расстановкой политических сил.
Развитие федеративных отношений в России и обусловленные этим процессом проблемы побуждают к разработке в качестве самостоятельного явления механизмов федеративной ответственности Барциц, И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды / И.Н. Барциц// Журнал российского права.- 1999.- № 12. - С.36.
Федеративная ответственность - ответственность субъектов федерации, понимаемая в самом общем виде, предстает как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной. Федеративная ответственность обусловливается нахождением республики, края, области, административно-территориального образования иного вида в составе федерации.
Субъектами данного вида ответственности выступают: Российская Федерация как федеративное государство, субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти и управления, органы государственной власти и управления субъектов Федерации, общественные объединения, должностные лица.
Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это - ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Отличительной чертой мер федеративной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны ] Барциц, И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды/ И.Н. Барциц // Журнал российского права.- 1999. - № 12 - С. 37.
Федеративная ответственность сохраняет присущее юридической ответственности в целом выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность - мера наказания за неосуществление необходимых действий и за нарушение законодательства, прежде всего федеральной Конституции.
В настоящее время идет активная разработка принципов и признаков нового вида юридической ответственности -экологической ] Духно, Н.А. Понятие и виды юридической ответственности/ Н.А. Духно, В.И. Ивакин // Государство и право.- 2000.- № 6 - С. 14. Одним из оснований выделения экологической ответственности как вида юридической ответственности является экологическое правонарушение.
Таким образом, в теоретическом плане по мерам воздействия различают и виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, конституционная, федеративная, экологическая. Следовательно, суммируя все вышесказанное, можно определить, что юридическая ответственность - это установленные законом меры воздействия на правонарушителя, содержащие для него неблагоприятные последствия, применяемые государственными органами в порядке, также установленном государством.
Таким образом, с учетом отраслевого критерия и определения профилирующих отраслей права юридическую ответственность можно классифицировать на следующие виды: конституционная, уголовная, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, федеративная, экологическая.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Агапов Александр Сергеевич. Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Агапов Александр Сергеевич; [Место защиты: ГОУВПО "Российская правовая академия"]. - Москва, 2008. - 160 с. РГБ ОД,
Введение
Глава I. Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях 12
1. Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды 12
2. Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях 29
3. Меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации: сущность, виды, соотношение с мерами защиты 48
Глава II. Конституционно-правовое регулирование и практика реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в России и зарубежных странах 74
1. Основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных странах 74
2. Состояние и проблемы правового регулирования Федерации 98
3. Вопросы повышения эффективности конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации 129
Заключение 143
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеративное устройство государства предполагает разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, их тесное взаимодействие и взаимосвязь, четкое закрепление их правового статуса на конституционном уровне. При этом ответственность субъектов федеративных отношений является принципиально важным элементом их правового статуса. Вполне очевидно, что возложение на субъектов любых правоотношений каких-либо обязанностей с расчетом на одну лишь их добросовестность без установления ответственности за неисполнение указанных обязанностей не может обеспечивать их исполнение. Имеется в виду такой вид юридической ответственности, как конституционно-правовая ответственность, которая направлена на защиту конституционного строя и обеспечение нормального функционирования механизма государственной власти. В сфере федеративного устройства обеспечение исполнения субъектами правоотношений своих конституционных обязанностей особенно важно, поскольку от эффективности осуществления государственной власти на всех уровнях зависит стабильность, безопасность и благосостояние государства в целом.
В связи с этим в целях гарантирования добросовестного исполнения субъектами федеративных отношений своих конституционных обязанностей очевидна необходимость закрепления института их конституционно-правовой ответственности и конституционно-правовая регламентация механизма его реализации, что в настоящее время является особенно актуальным для Российской Федерации. Очевидно, что для этого требуется создание надлежащей теоретико-правовой базы института конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, что также является актуальной проблемой.
Вместе с тем в силу правовых особенностей федеративного государства на деле речь может идти лишь о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации перед самой федерацией.
Институт конституционно-правовой ответственности субъектов федерации существует в подавляющем большинстве зарубежных федеративных государств. Однако в Российской Федерации указанный институт практически отсутствует. В настоящее время нередко имеют место
случаи несоблюдения субъектами Российской Федерации Конституции и федеральных законов. Связано это, в первую очередь, с тем, что существующее законодательное регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации неполное и не вполне удачное. Кроме того, в существующих условиях конституционность многих положений, регулирующих данный институт, вызывает сомнения. Актуальна также и проблема создания надлежащей теоретико-правовой базы рассматриваемого института, поскольку в настоящее время он в научном плане недостаточно проработан.
Необходимость комплексного анализа института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, главным образом конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, и механизма его реализации в целях развития этого института в Российской Федерации и лежит в основе настоящей работы.
Целью диссертационного исследования является комплексное описание конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений, главным образом субъектов федерации, характеристика ее правовой природы и системообразующих элементов, описание зарубежной практики закрепления и реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации и ее сравнение с российским опытом, а также совершенствование конституционного законодательства.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании автором поставлены следующие задачи:
проанализировать место конституционно-правовой ответственности в системе норм конституционного права, исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих конституционно-правовую ответственность;
выявить правовую природу, специфику и механизм конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений как в одной из наиболее важных и сложных сфер общественных отношений, регулируемых конституционным правом;
выявить и проанализировать типологизацию оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
исследовать конституционно-правовое регулирование и практику реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федерациях;
Проанализировать содержащиеся в Конституции Российской
Федерации и действующем российском законодательстве нормы о
конституционно-правовой ответственности субъектов Российской
Федерации, выявить проблемы в регулировании и практике реализации
конституционно-правовой ответственности субъектов Российской
Федерации и предложить пути их решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений.
Предметом исследования являются теоретико-правовые основы института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, практика его закрепления и применения в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах и связанные с этим проблемы.
Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности в настоящее время разработана довольно детально. Вместе с тем интерес к институту конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений возник преимущественно в последнее время, и уровень его научной разработки пока недостаточен.
Вопросы конституционно-правовой ответственности в целом освещались в работах С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, К.С.Бельского, Н.А.Бобровой, Н.А.Богдановой, В.А.Виноградова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, А.Н.Домрина, Т.Д.Зражевской, Н.М.Колосовой, Е.И.Колюшина, А.А.Кондрашева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.В.Лапаевой, А.А.Ливеровского, В.О.Лучина, А.А.Мишина, Ж.И.Овсепян, Б.А.Страшуна, В.М.Сырых, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина, Д.Т.Шона и некоторых других авторов.
Конституционно-правовой ответственности в федеративных
отношениях посвящены исследования С.А.Авакьяна, А.М.Арбузкина,
Ю.М.Алпатова, А.Н.Аринина, И.Н.Барцица, А.В.Безрукова,
Н.А.Богдановой, В.А.Виноградова, М.В.Глигич-Золотаревой, А.Н.Домрина, Н.М.Колосовой, А.А.Кондрашева, А.А.Ливеровского, Б.А.Страшуна, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина и некоторых других авторов.
Вместе с тем почти не являлась предметом подробного анализа и не сравнивалась практика закрепления и использования института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах. Таким образом, интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной научной разработанностью этих вопросов.
Методологическую основу исследования составляют различные методы научного познания, включая исторический, логический, системно-
структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.
Нормативную базу исследования составляет массив нормативных актов и судебных решений, а именно: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции ряда зарубежных стран.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы конституционно-правовой ответственности в целом и субъектов федеративных отношений в частности. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы Российской Федерации и зарубежных стран, а также статистические данные.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован институт конституционно-правовой ответственности субъектов федеративных отношений. Объяснена правовая природа конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Впервые проведен всесторонний сравнительно-правовой анализ закрепления и практики применения норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, на основе которого автором сформулированы четыре модели регулирования указанного института. Также впервые проанализировано существующее регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявлены его недостатки и предложены пути его совершенствования.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы научной новизны положения:
1. Установлено, что конституционно-правовая ответственность является имманентным элементом конституционного статуса субъектов федерации, одной из принципиальных основ федеративного устройства.
Доказано, что в силу природы федеративного устройства возможен механизм конституционно-правовой ответственности только субъектов федерации перед федерацией. Механизм конституционно-правовой ответственности федерации перед ее субъектами нереализуем.
Обоснован вывод о том, что необходимым условием наступления конституционно-правовой ответственности субъекта федерации является конституционный деликт, состав которого должен быть закреплен в конституционно-правовых нормах.
Выявлено, что при построении федеративного государства принцип абсолютного верховенства федерального права более предпочтителен по сравнению с принципом относительного верховенства федерального права, поскольку лишь он надежно обеспечивает государственно-правовое единство федерации.
Сделан вывод о том, что необходимо различать конституционно-правовые санкции и меры защиты, имеющие схожие цели (в т.ч. охрана конституции) и внешнее проявление, но различающиеся по основаниям их применения. Федеральное вмешательство может включать два различных элемента - конституционно-правовую ответственность субъектов федерации и меры защиты.
Определено, что меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации могут иметь как преимущественно восстановительный, так и штрафной характер в зависимости от конституционного деликта, в связи с совершением которого- они
I применяются.
"* 7. Исходя из анализа зарубежных конституционных норм автором
выделены четыре основные модели регулирования конституционно-
1
правовой ответственности субъектов федерации:
\ - детальное конституционное закрепление всех аспектов реализации
конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
s к \ \
Конституционное закрепление возможности применения федерацией
в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности
без конкретизации этого положения в законодательстве;
фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве;
закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации.
8. В результате проведенного исследования автором установлено, что конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:
института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне не существует, что препятствует его полноценному законодательному регулированию;
реализация предусматриваемых действующим законодательством мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования;
институт судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целом довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений и не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
9. На основе сделанных в диссертационном исследовании выводов в целях повышения эффективности института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации автором предложены следующие меры:
Дополнить главу 3 Конституции Российской Федерации нормами,
предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов. При этом необходимо закрепить на конституционном уровне перечень оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, а процедуру реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации урегулировать федеральным конституционным законом;
Предусмотреть ответственность уполномоченной инстанции за неконституционное использование мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, недостижение целей их применения и иные злоупотребления данным институтом, а также механизмы защиты субъектов Российской Федерации от соответствующих злоупотреблений со стороны федеральных органов государственной власти. Теоретическая и практическая значимость работы проявляются в том, что положения диссертационного исследования создают теоретическую" базу для дальнейшего научного исследования конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях.
Практическая значимость исследования определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, конституционно-правовой ответственности. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации могут быть применены при планировании конституционной реформы.
Апробация результатов исследования. Результаты
диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшей школы экономики и кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Также результаты исследования были рассмотрены секретариатом заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.М.Бабакова и учтены в законопроектной деятельности.
Изложенные цели и задачи исследования определяют структуру диссертации и порядок ее изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды
Конституционно-правовая ответственность - сравнительно молодой в научном плане вид юридической ответственности. Специальные исследования о правовой природе и особенностях данного вида юридической ответственности, как указывает А.А.Кондрашев, стали проводиться начиная с 70-х годов XX века1.
Вместе с тем пока что не все аспекты конституционно-правовой ответственности достаточно внимательно исследованы. Относится это и к конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях.
Уяснение специфики конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях невозможно без понимания теоретических основ конституционно-правовой ответственности как вида юридической ответственности, и именно на этом следует в первую очередь остановиться в настоящем исследовании.
Однако прежде чем провести анализ теоретических аспектов собственно конституционно-правовой ответственности, следует остановиться на взглядах ученых на различные аспекты юридической ответственности в целом, особенно ярко проявляющиеся в конституционно-правовой ответственности. Речь идет о позитивном и негативном (ретроспективном) аспектах юридической ответственности.
Традиционно юридическая ответственность, несмотря на множество дискуссий об этом важнейшем для правоведения термине, в узком смысле в основном рассматривалась как установленная правовыми нормами обязанность субъекта претерпеть определенные неблагоприятные последствия за свое противоправное поведение, либо как собственно применение мер государственно-принудительного характера в связи с правонарушением, то есть ответственность вполне справедливо увязывалась с совершенным неправомерным деянием. Это есть понимание юридической ответственности в ее негативном (ретроспективном) аспекте, который так или иначе разделяется всеми учеными. Так, к пониманию юридической ответственности как реакции государства на уже совершенное правонарушение придерживались В.В.Лазарев, Н.С.Малеин и многие другие авторы2.
Споры же вызывает выделяемый некоторыми учеными наряду с ретроспективным позитивный аспект ответственности. Как представляется, данная разновидность ответственности изначально относится скорее к категории ответственности в философском плане, однако некоторые ученые экстраполировали ее и на юридическую ответственность, чем была вызвана путаница и острые дискуссии.
Так называемая позитивная ответственность по-разному рассматривается различными признающими ее правоведами. Так, В.О.Лучин охарактеризовал позитивную ответственность как ответственное отношение субъектов к своим обязанностям3. Аналогичным образом данную категорию понимали и некоторые другие авторы, в частности, В.Н.Кудрявцев, Б.М.Лазарев4. Говоря о подобной характеристике позитивной ответственности, А.А.Кондрашев справедливо замечал, что при таком ее понимании- акцент делается на психическое отношение лица к своей правовой обязанности, тем самым категория ответственности переводится в область морали, а не права в чистом виде5. На наш взгляд, в данном контексте представляется несколько безосновательным говорить о позитивной ответственности как разновидности юридической ответственности.
М.Д.Шиндяпина выделяла идентичную по смыслу с позитивной ответственностью категорию правовой ответственности, которая проявляется в осознании, правильном понимании гражданином, должностным лицом возложенных на него обязанностей
Б.Л.Назаров рассматривал позитивную ответственность одновременно как обязанность осуществления предусмотренной нормами права полезной для общества деятельности и как длящееся состояние отношения субъекта ответственности к своим обязанностям, отмечая, что это - и состояние, и отношение, характеризующееся наличием правомочного лица или правомочных лиц, наделенных правами и, как правило, одновременно обязанностями требовать отчета от субъекта ответственности за свою деятельность, регламентированную правом
Природа, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях
В Российской Федерации, как и во всех других федеративных государствах, федеративное устройство относится к основам конституционного строя. Основы федеративных отношений, такие как правовой статус и ответственность субъектов федерации, основные принципы взаимоотношений федерации и ее субъектов, организации в них государственной власти, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами и иные наиболее общие и важнейшие вопросы федеративного устройства подлежат регулированию на конституционном уровне. Сами же федеративные отношения в целом являются объектом регулирования конституционного права.
Конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере федеративного устройства, обеспечиваются особым механизмом ответственности с учетом специфики статуса участников данных общественных отношений. Заметим, что в юридической литературе господствует мнение о том, что в рамках вопроса о конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, иначе иногда называемой федеративной ответственностью, речь может идти лишь об ответственности субъектов федерации, и их органов- власти перед федерацией. Такая точка зрения абсолютно обоснованна и объяснима в свете современной концепции государственного суверенитета в федеративном государстве.
Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти внутри территории государства и по отношению к другим государствам. Государственный суверенитет является важнейшим свойством государственной власти и качественным признаком самого государства33. В федеративном государстве проблема государственного суверенитета приобретает особую значимость в связи с тем, что федерация представляет собой сложное государство, составными частями которого являются государства-члены или государственные образования. Ввиду этого часто встает вопрос о том, обладает ли государственным суверенитетом лишь федерация, либо им также обладают, хотя бы частично, субъекты федерации.
Исследованию проблемы государственного суверенитета в федеративном государстве учеными уделялось значительное внимание. Разрабатывались теория исключительного суверенитета федерации (Н.Палиенко, Н.Коркунов и др.), согласно которой вне зависимости от способа образования федерации государственным суверенитетом обладает исключительно федерация, и, в противовес ей, концепции делимости государственного суверенитета между федерацией и ее субъектами (Д.Мэдисон, А.Токвиль и др.) и общего (дуалистического) суверенитета, осуществляемого совместно федерацией и ее субъектами (А.Ященко и др.). Критикуя сторонников последних двух концепций, А.А.Кондрашев справедливо отмечает, что указанные концепции пытаются разделить неделимую сущность и таким образом ведут исследователя в тупик.
На наш взгляд, любые попытки разделить государственный суверенитет между федерацией и ее субъектами абсурдны, так как ставят под сомнение существование единой государственной власти в федеративном государстве. Как следует из приведенного выше определения, государственный суверенитет присущ государственной власти как ее неотъемлемый признак. Несмотря на сложный состав федеративного государства, собственно государством, в том числе политическим субъектом в международной сфере, является именно федерация в целом, и это -объективный результат объединения государств или государственных образований в единое государство.
Основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в зарубежных странах
Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации в различных зарубежных странах регулируется по-разному. Вместе с тем можно выделить четыре основные модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации:
1. Детальное конституционное закрепление всех аспектов реализации конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Примерами данного подхода являются Индия, Пакистан.
2. Конституционное закрепление возможности применения федерацией в отношении ее субъектов мер конституционно-правовой ответственности без конкретизации этого положения, в законодательстве. Данная модель характерна, например, для ФРГ, Аргентины.
3. Фактическое отсутствие в конституции норм о конституционно-правовой ответственности субъектов федерации с их закреплением в законодательстве и развитием в прецедентном праве. Этот, подход реализован, в частности, в США, Австралии.
4. Закрепление на конституционном уровне наиболее существенных и основополагающих начал конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Данная модель регулирования характерна, например, для Бразилии, Нигерии.
В целях полноценного освещения вопроса конституционно-правовой ответственности субъектов федерации представляется целесообразным подробно рассмотреть модели регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов федерации на примере зарубежных стран, в которых они успешно реализованы. Это позволит получить более полное представление о механизме ее действия и оптимальных путях ее правового \ закрепления.
(Индия. Одной из федераций с наиболее развитым институтом конституционно-правовой ответственности субъектов федерации является Индия. Вдобавок к высокой степени централизации в плане разграничения компетенции федерация обладает внушительным арсеналом правовых средств воздействия на субъекты федерации (штаты). Вместе с тем конституционное регулирование использования этих средств в одних случаях довольно детальное, в других же практически отсутствует. Так,
Конституция Индийского Союза, принятая в 1949 году, практически не регламентирует и не упоминает такую распространенную конституционно! правовую санкцию, как отмену судом законодательного акта штата в связи с его неконституционностью. Тем не менее, подобная санкция в Индии используется, но в ее основе лежат разрозненные конституционные положения, косвенно закрепляющие соответствующие полномочия судов. В частности, согласно статье 13 Конституции Индийского Союза закон, нарушающий закрепленные в Конституции основные права, недействителен. Статья 254 Конституции закрепляет, что в случае несоответствия закона штата федеральному закону, принятому в рамках исключительной компетенции федерации или совместной компетенции федерации и штатов, такой закон штата недействителен. Вместе с тем, как указывает Д.Д.Басу, именно суды призваны решать, было ли нарушено какое либо конституционное ограничение, в том числе ограничение в отношении полномочий легислатур штатов, а блюстителем Конституции, хотя в ней самой об этом прямо не говорится, является Верховный суд. Кроме того, согласно статье 131 Конституции Верховный суд является судом первой инстанции по любому спору между федерацией и штатами. Из вышеизложенных положений в их взаимосвязи и вытекает право Верховного суда признавать неконституционными законы штатов.
Весьма подробно Конституция Индийского Союза регулирует более специфические меры конституционно-правовой ответственности штатов, а именно институты чрезвычайного положения, прямого президентского правления в штате, чрезвычайного положения в области финансов. Необходимо отметить, что столь высокая степень детализации в конституционном регулировании данных институтов не имеет аналогов в мировой практике.
Режим чрезвычайного положения регламентируется статьями 352-354 Конституции. Согласно статье 352 Конституции чрезвычайное положение может быть объявлено путем издания Президентом прокламации о чрезвычайном положении в случае, если Президент приходит к убеждению, что безопасность Индии или любой части ее территории находится под угрозой вследствие войны, внешней агрессии или вооруженного восстания. При этом прокламация о чрезвычайном положении может быть издана до реального возникновения этих обстоятельств, если Президент пришел к убеждению о явной опасности их возникновения. Необходимо отметить, что поскольку Индия является парламентской республикой, Президент согласно Конституции вправе осуществлять данные действия исключительно по «совету» Кабинета министров, данному в письменной форме. Таким образом, перечень оснований для введения режима чрезвычайного положения согласно Конституции представляется довольно широким и неопределенным, что открывает возможность для злоупотреблений.
Состояние и проблемы правового регулирования конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации
В Российской Федерации регулирование института конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в целом довольно противоречиво и фрагментарно, в связи с чем многие ученые и политические деятели регулярно заявляют о необходимости проведения, масштабной работы по надлежащему закреплению данного института.
Прежде всего следует отметить, что в Конституции Российской Федерации термин "конституционно-правовая ответственность" отсутствует. Более того, в ней прямо не упоминается вообще о какой-либо ответственности субъектов Российской Федерации, хотя ответственность наряду с правами и обязанностями является неотъемлемым элементом правового статуса субъектов Российской Федерации. Конституция прямо закрепляет лишь две конституционно-правовые санкции в отношении субъектов Российской Федерации. Так, статья 125 Конституции предусматривает право Конституционного Суда Российской Федерации признавать не соответствующими Конституции Российской Федерации конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а статья 85 - также право Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Конституционно-правовая санкция в виде признания конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации заслуживает внимательного» рассмотрения, поскольку фактически это одна из трех используемых в Российской Федерации мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем еще раз заметим, что эта конституционно-правовая санкция не является специфической для федеративных отношений, а представляет собой проявление общеправового института конституционного контроля.
Статья 125 Конституции относит к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Примечательно, что согласно статье 125 Конституции акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Вплоть до декабря 2001 года статья 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О1 Конституционном Суде Российской Федерации" безусловно воспроизводила данную конституционную формулировку. При этом в статье 79 отмечалось, что решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
15 декабря 2001 года указанный Федеральный конституционный закон был дополнен новыми положениями, которые привели к неоднозначной трактовке последствий признания Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции акта субъекта Российской Федерации. В частности, новый абзац статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гласит, что в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим
Конституции Российской Федерации полностью или частично, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанное нововведение, очевидно, было вызвано необходимостью закрепления основания применения ряда конституционно-правовых санкций, которыми в 2000 году был дополнен Федеральный закон от 9 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в частности, роспуска законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), чем будет подробно говориться далее. Вместе с тем очевидно, что данная норма не вполне согласуется с вышеупомянутым положением статьи 125 Конституции и с остальными нормами той же статьи 79 указанного Федерального конституционного закона.
конституционно-правовые основания применения в Российской Федерации
Федеративная ответственность как вид конституционной
ответственности. Федеративная ответственность представляет собой
предусмотренные конституционным законодательством неблагоприятные последствия
(меры принуждения), наступающие в случае невыполнения конституционных
обязательств участниками (субъектами) федеративных отношений. Федеративное
государство предполагает, что федеральная власть и субъекты Федерации находятся
между собой в длящихся правоотношениях. Отметим, что каждая из сторон данных отношений имеет
друг перед другом определенные Конституцией обязательства. Соответственно,
субъектами федеративной ответственности будут: РФ (как государство),
субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов РФ, уполномоченные должностные лица.
Федеративная ответственность - ϶ᴛᴏ разновидность конституционной
ответственности, предназначенная для обеспечения, с одной стороны, правомерного
вмешательства Федерации в дела ее субъектов, а с другой - для принудительного
исполнения требований федерального права каждым субъектом Федерации, его
органами и должностными лицами.
Стоит отметить, что основанием применения федеративной
ответственности будут правонарушающие действия (решения) субъекта Федерации,
а также его неспособность обеспечить стабильность на ϲʙᴏей территории,
гарантированность и реальность прав и ϲʙᴏбод граждан, а также действия властных
структур субъекта Федерации, разрушающие единое правовое (экономическое)
пространство страны.
Действующим российским законодательством предусматривались две формы федеративной ответственности: 1) введение чрезвычайного (военного) положения и 2) приостановление и отмена решений исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”« установлены еще две формы федеративной ответственности - роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Предлагается также наряду с данными мерами законодательно предусмотреть возможность принудительного изменения правового статуса субьекта Федерации; ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законом, а равно перевод под непосредственное подчинение федерального Правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых структур субъекта Федерации и др.
Разновидностью федеративной ответственности будет федеральная интервенция, или федеральное принуждение, что в федеративном государстве означает основанное на законе вмешательство федерального правительства в дела субъекта федерации в случае нарушения властями последнего федерального законодательства, неподчинения законным требованиям федерального правительства, нарушения прав человека, беспорядков, возникновения угрозы целостности федерального государства, задержки налоговых и других платежей. Федеральная интервенция есть вмешательство, принудительное вторжение федеральной власти во внутренние дела субъекта федерации для восстановления, наведения порядка. Отметим тот факт - что в современной конституционной практике зарубежных государств случаи вмешательства федерации в дела ее субъектов имели место. Так, в 1957 г. Президент США Д. Эйзенхауэр ввел войска в штат Арканзас с целью принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации школ. Аналогичную акцию в тех же целях в 1962 и 1963 гг. предпринял Кеннеди, введя войска в штаты Миссисипи и Алабама. Акт федеральной интервенции предпринимался администрацией США для подавления массовых беспорядков, поджогов, учиненных негритянским населением в центре Не стоит забывать, что вашингтона.
В отличие от конституций многих федеративных зарубежных государств Конституция РФ не содержит нормы, в кᴏᴛᴏᴩой прямо определялись бы юридические основания для федеральной интервенции, т.е. законного вмешательства федеральных органов власти в сферу прав субъектов РФ. При всем этом ч. 4 ст. 78 и ч. 2 ст. 80 действующей Конституции закрепляют общее дозволение, предоставляющее Президенту РФ право для такого вмешательства. Так, ч. 2 ст. 80 возлагает на Президента РФ обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. К числу юридических средств оказания воздействия на субъекты РФ Конституция относит: возможность Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ либо между органами власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85); право Президента РФ приостанавливать действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству (ч. 2 ст. 85); право Президента РФ вводить на территории субъектов РФ чрезвычайное или военное положение (ч. 2 ст. 87) Право Президента РФ в исключительных случаях использовать вооруженные силы прямо вытекает из международно-правовых норм. В частности, Дополнительным протоколом от 8 июля 1977 г. к Женевским Конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов международного характера, устанавливается обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве, защищать национальное единство и территориальную целостность государства. Радикальные средства федерального принуждения предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. К таким средствам Закон относит роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и отрешение от должности высшего должностного лица.
В качестве одной из мер федеральной интервенции специалисты в области конституционного права, политики предлагают закрепить в действующей Конституции РФ возможность введения института президентского правления при возникновении чрезвычайных обстоятельств, обозначенных в Основном Законе страны. Применение ϶ᴛᴏй меры допускается, например, Конституцией Индии в случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей, иных чрезвычайных обстоятельств, в т.ч. массовой коррупции в органах власти штатов. По Конституции Индии (ст. 36) введение президентского правления возможно в случае, если «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений Конституции».
Распространенная практика принятия субъектами РФ нормативных актов, в т.ч. конституций, уставов, в кᴏᴛᴏᴩых содержатся положения, противоречащие федеральной Конституции, указывает на обоснованность такой меры принуждения (правовой защиты), как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае систематического нарушения им принципа конституционности. Именно такая мера федерального принуждения, как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, предусмотрена Федеральным законом от 29 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”«. Исключая выше сказанное, Закон (ст. 291) предусматривает применение и такого радикального средства, как отрешение от должности высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта РФ. Бюджетным кодексом РФ (ч. 2 ст. 112) предусмотрена возможность введения в субъекте РФ внешнего управления - если субъект РФ не выдерживает параметры Бюджетного кодекса по долговой политике и при ϶ᴛᴏм он (субъект) не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение ϲʙᴏих долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти РФ вправе передать исполнение регионального бюджета под контроль вышестоящего федерального финансового органа (Министерства финансов РФ)
Среди возможных мер федеральной интервенции (принудительных акций) РФ по отношению к ее субъектам предлагается учредить в России институт признания несостоятельности территории субъекта РФ в том статусе, кᴏᴛᴏᴩый ей предоставлен Основным Законом, с принятием решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту РФ, преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта Федерации либо преобразовании в федеральную территорию) Применение такой акции возможно, если в данном субъекте РФ сложилась устойчивая практика нарушения прав и ϲʙᴏбод человека, ухудшается уровень жизни людей в связи с неконституционной политикой органов власти субъекта РФ, затянувшегося кризиса власти на данной территории и если все возможности превентивного воздействия федеральных властей исчерпаны.
