Судебный контроль на досудебных стадиях уголовного процесса. Судебный контроль на досудебных стадиях уголовного процесса Пристатейный библиографический список
1. Полномочия прокурора и формы прокурорского надзора в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.
2. Понятие, сущность, значение и виды судебного контроля в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.
3. Ведомственный контроль за дознанием и предварительным расследованием.
1. Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (с изм. и доп.) «О судах общей юрисдикции» // Российская газета. 2011. 11 февраля;
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета. 2001. 22 декабря
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (с изм. и доп.) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 25 ноября;
4. Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ (с изм. и доп.) «О полиции» // Российская газета. 2011. 8 февраля;
5. Распоряжение Правительства РФ от 06.03.2013 N 313-р <"Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности">// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 11.03.2013;
6. Приказ Генпрокуратуры России от 03.07.2013 N 262 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при производстве дознания в сокращенной форме"//"Законность", N 9, 2013
7. Приказ Генпрокуратуры России от 02.06.2011 N 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия"// "Законность", N 11, 2011
8. Приказ Генпрокуратуры РФ от 12.07.2010 N 276 (ред. от 22.04.2011) "Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства"// Законность. N 10, 2010.
Основная литература:
1. Основы уголовного процесса: Учебное пособие. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2013. – 336 с.
2. Уголовный процесс: учебник для бакалавров / Рос. прав. акад. М-ва юст. Рос.; ред.: А. И. Бастрыкин, А. А. Усачев. - М.: Юрайт, 2013. - 512с.
3. Уголовный процесс: курс лекций. СПб.: Изд-во СПбУ ун-та МВД России, 2011. – 544 с.
4. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник /Отв. Ред. П.А. Лупинская. – 2-е изд. перераб. и доп. М., 2010.
Дополнительная литература:
1. Волынский В.В. Судебный контроль за деятельностью органов предварительного расследования на стадии возбуждения уголовного дела: автореферат дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09 / В. В. Волынский; ВНИИ МВД Рос. - М., 2013. - 27 с.
2. Пикалов И. А. Уголовный процесс в схемах и таблицах: учебное пособие / И. А. Пикалов. - М. : Эксмо, 2010. - 494 с.Хайруллина, Элина Азатовна.
3. Система процессуальных решений прокурора в досудебном производстве по уголовному делу: автореферат дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09 / Э. А. Хайруллина; Урал. гос. юрид. акад. - Екатеринбург, 2013. - 24 с
4. Терёхин А. А. Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве: автореферат дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09 / А. А. Терёхин; ЮжУГУ. - Челябинск, 2013. - 19 с
Изучая судебный контроль необходимо уяснить: методы судебного контроля за предварительным расследованием; основания и порядок принятия судом решений, разрешающих производство процессуальных действий, а также порядок рассмотрения судом жалоб на действия (бездействие) и решения прокурора, следователя, органа дознания, дознавателя.
Относительно надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, следует уяснить полномочия прокурора, акты прокурорского реагирования на предварительном расследовании и сроки принятия им решений.
При изучении ведомственного контроля за предварительным расследованием обучаемые должны определиться с кругом полномочий должностных лиц, его осуществляющих: руководителя следственного органа и начальника органа дознания.
Тесты для контроля знаний
1. Каковы возможные решения вышестоящего руководителя следственного органа в случае, когда исполнение указаний руководителя следственного органа приостановлено в связи с несогласием следователя:
a) отмена указаний нижестоящего руководителя следственного органа;
б) прямое указание следователю подчиниться данным ему указаниям, не взирая на его несогласие;
в) направление дела прокурору для определения подследственности;
г) возбуждение перед судом ходатайства об отводе следователя и/или нижестоящего прокурора.
2. Может ли быть обжаловано бездействие следователя:
a) нет, только действие;
в) да, но только в суд;
г) да, но только прокурору.
3. Предельный срок рассмотрения судьей жалобы на законность и обоснованность действий (бездействия) и решений дознавателя, следователя, прокурора составляет:
a) 3 суток со дня поступления жалобы;
б) 5 суток со дня поступления жалобы;
в) 10 суток со дня поступления жалобы;
г) жалоба должна быть рассмотрена незамедлительно;
д) предельный срок не установлен.
Тема 18. Подсудность и подготовка к судебному заседанию
Учебные вопросы:
1. Понятие и значение подсудности. Соотношение понятий подсудности, компетенции, подследственности уголовных дел.
2. Признаки и виды подсудности.
3. Понятие и задачи стадии подготовки судебного заседания. Процессуальный порядок подготовки судебного заседания.
4. Предварительное слушание: понятие, основания, процессуальный порядок. Виды решений, принимаемых судьей на предварительном слушании.
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. 05.02.2014 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря;
2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (с изм. и доп.) «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета. 1997. № 3. 6 января;
3. Федеральный конституционный закон от 07 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (с изм. и доп.) «О судах общей юрисдикции» // Российская газета. 2011. 11 февраля;
4. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ (с изм. и доп.) «О военных судах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3170;
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с изм. и доп..) // Российская газета. 2001. 22 декабря;
6. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ (с изм. и доп.) «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270;
7. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ (с изм. и доп.) «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции»// Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3528. 23 авг.;
Основная литература:
1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22 декабря 2009 г. № 28 «О применении судами норм уголовно-процессуального законодательства, регулирующих подготовку уголовного дела к судебному разбирательству» (ред. от 28.06.2012 г.) // Российская газета. 2010. № 3. 13 янв.;
2. Основы уголовного процесса: Учебное пособие. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2013. – 336 с. 8.
3. Уголовный процесс: учебник для бакалавров / Рос. прав. акад. М-ва юст. Рос.; ред.: А. И. Бастрыкин, А. А. Усачев. - М.: Юрайт, 2013. - 512с.
4. Уголовный процесс: курс лекций. СПб.: Изд-во СПбУ ун-та МВД России, 2011. – 544 с.
5. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник /Отв. Ред. П.А. Лупинская. – 2-е изд. перераб. и доп. М., 2010.
Дополнительная литература:
1. Лантух Н.В., Шестакова С.Д. Подготовка к судебному заседанию // Уголовный процесс: учебник для юридических вузов: в 2 ч. Ч. 2. Судебное производство / Под ред. В.И. Рохлина, В.П. Сальникова. СПб., 2009.
2. Моисеева, М.А. Исторические предпосылки возникновения института возвращения уголовного дела прокурору / М.А. Моисеева // История государства и права. – 2008. - № 19. – С. 11 – 13. 3.
3. Тугутов Б. Возвращение уголовного дела судом прокурору // Законность. 2012. № 8.
4. Рябцева Е.В. Правосудие в уголовном процессе России. М., Юрлитинформ, 2010.
В ходе работы необходимо обратить внимание на понятие и значение стадии подготовки к судебному заседанию. Необходимо обратить внимание, что это самостоятельная стадия уголовного процесса, в которой судья изучает и проверяет поступившее в суд уголовное дело и выясняет, наличие достаточных оснований для рассмотрения этого дела в судебном заседании. Если такие основания имеются, судья принимает решение о назначении судебного заседания, дает распоряжение о проведении подготовительных действий и дело переходит в следующую стадию уголовного процесса – стадию судебного разбирательства.
После принятия судьей решения о назначении судебного заседания обвиняемый становится подсудимым. Начинать изучение стадии подготовки к судебному заседанию рекомендуется через ее признаки, а именно: задачи стадии; участники стадии; средства стадии; сроки стадии; решения, принимаемые в данной стадии. Это позволит сформировать о ней целостное представление и уяснить ее сущность. Через данную стадию проходит каждое уголовное дело, направляемое прокурором в суд. Необходимо ознакомиться с перечнем вопросов, подлежащих выяснению по поступившему в суд уголовному делу. Уяснить порядок подготовки к судебному заседанию.
Рассматривая предварительное слушание, необходимо уяснить основания и порядок его проведения, виды решений, принимаемых судьей на предварительном слушании.
Тесты для контроля знаний
1. Подсудность, при которой районные суды должны рассматривать все уголовные дела, кроме тех, которые по закону подсудны вышестоящим общим или военным делам, называется:
а) исключительной:
б)территориальной;
в) предметной;
г) персональной;
д) подсудность по связи дел.
2. Если преступление было начато в месте, на которое распространяется юрисдикция одного суда, а окончено в месте, на которое распространяется юрисдикция другого суда, то данное дело подсудно:
а) по месту начала преступления;
б) по месту окончания преступления;
в) суду субъекта РФ;
г) Верховному Суду РФ;
д) Высшему Арбитражному Суду РФ.
3. Одним из этапов стадии подготовки к судебному заседанию является:
а) постановление приговора;
б) предварительное слушание;
в) рассмотрение дела в апелляционном порядке;
г) рассмотрение дела в кассационном порядке;
д) рассмотрение дела в порядке надзора.
3. Судья должен принять решение по поступившему в суд уголовному делу со дня его поступления не позднее:
а) пяти месяцев;
б) четырех месяцев;
в) трех месяцев;
г) двух месяцев;
д) 30 суток.
4. Одной из целей стадии подготовки дела к. судебному заседанию является:
а) решить вопрос об ответственности лица за совершенное преступление;
б) определить меру наказания;
в) постановить приговор;
г) создать необходимые условия для предстоящего судебного заседания;
д) все перечисленное верно.
5. Прекращение уголовного дела судом возможно, если:
а) обвиняемый совершил побег из-под стражи, и место пребывания его неизвестно;
б) обвиняемому не была вручена копия обвинительного заключения;
в) обвинительный акт составлен с нарушением требований УИК РФ;
г) отсутствует состав преступления;
д) все перечисленное верно.
6. Предварительное слушание проводится:
а) судом в открытом заседании;
б) единолично судьей в открытом заседании;
в) единолично судьей в закрытом заседании;
г) судом в закрытом заседании;
д) прокурором и судом.
7. Предварительное слушание проводится, если:
а) имеются в наличии основания для прекращения дела;
б) отсутствуют ходатайства сторон;
в) нет оснований для приостановления уголовного дела;
г) нет оснований для возвращения уголовного дела прокурору;
д) не ставится вопрос об особом порядке судебного разбирательства.
Контроль на досудебных стадиях уголовного процесса
Статья 39. Руководитель следственного органа
1. Руководитель следственного органа уполномочен:
1) поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству;
2) проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя;
2.1) отменять по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам незаконные или необоснованные постановления руководителя, следователя (дознавателя) другого органа предварительного расследования;
3) давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении;
4) давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства;
5) разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы;
6) отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований настоящего Кодекса;
7)отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном настоящим Кодексом;
8) продлевать срок предварительного расследования;
9) утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу, а также об осуществлении государственной защиты;
10) давать согласие следователю, производившему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование в порядке, установленном частью четвертой статьи 221 настоящего Кодекса, решения прокурора, вынесенного в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 221 настоящего Кодекса;
11) возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;
12) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.
4. Руководитель следственного органа рассматривает в срок не позднее 5 суток требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, а также письменные возражения следователя на указанные требования и сообщает прокурору об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении допущенных нарушений либо выносит мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора, которое в течение 5 суток направляет прокурору.
Статья 40.1. Начальник подразделения дознания
1) поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном статьей 145 настоящего Кодекса, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу;
2) изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи;
3) отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу;
4) вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела.
2. Начальник подразделения дознания вправе возбудить уголовное дело в порядке, установленном настоящим Кодексом, принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя, а в случаях, если для расследования уголовного дела была создана группа дознавателей, - полномочиями руководителя этой группы.
вправе:
1) проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела, находящиеся в производстве дознавателя;
2) давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения.
Статья 40.2. Начальник органа дознания
1) поручать проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном настоящим Кодексом, а также производство дознания и неотложных следственных действий по уголовному делу, лично рассматривать сообщения о преступлении и участвовать в их проверке;
2) продлевать в порядке, установленном настоящим Кодексом, срок проверки сообщения о преступлении;
3) проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела, находящиеся в производстве органа дознания, дознавателя;
4) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий;
5) рассматривать материалы уголовного дела и письменные возражения дознавателя на указания начальника подразделения дознания и принимать по ним решение;
6) поручать должностным лицам органа дознания исполнение письменных поручений следователя, дознавателя о проведении оперативно-розыскных мероприятий, о производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу и о производстве иных процессуальных действий, а также об оказании содействия при их осуществлении;
7) принимать решение о производстве дознания группой дознавателей и об изменении ее состава;
8) выносить постановление о восстановлении дознавателем утраченного уголовного дела либо его материалов;
9) возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного дознания, производстве дознания в общем порядке, пересоставлении обвинительного акта или обвинительного постановления;
10) утверждать обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;
11) осуществлять иные полномочия, предоставленные начальнику органа дознания настоящим Кодексом.
2. Начальник органа дознания по отношению к дознавателям, уполномоченным им осуществлять предварительное расследование в форме дознания, обладает полномочиями начальника подразделения дознания, предусмотренными статьей 40.1 настоящего Кодекса.
3. В органах внутренних дел Российской Федерации полномочия начальника органа дознания осуществляют также заместители начальника полиции.
УДК 343.163
О теоретических основах разграничения прокурорского надзора и процессуального (ведомственного) контроля в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Спирин Александр Владимирович, старший преподаватель кафедры уголовного процесса Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены проблемы соотношения прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля в досудебном производстве. На основе анализа общетеоретических понятий «контроль» и «надзор», специфики прокурорского надзора в досудебном производстве предлагаются критерии разграничения полномочий прокурора и руководителей органов следствия и дознания, осуществляющих процессуальный контроль за расследованием уголовных дел.
Ключевые слова: прокурор; руководитель следственного органа; орган дознания; прокурорский надзор; ведомственный контроль.
On theoretical foundations of the procuracy supervision and procedural (departmental) control delimitation at pre-trial stages of criminal procedures
Spirin Alexander Vladimirovich,
Senior lecturer of the Department of Сriminal
Рrocess of the Ural Law Institute of the
Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation,
Сandidate of juridical sciences
The article deals with problems of correlations of the procuracy supervision and procedural (departmental) control over pre-trial procedures. Based on the analysis of the general-theoretical terms "control" and "supervision" and the specifics of procuracy supervision at pre-trial procedure, it proposes the criteria of authority demarcation between procurator and chiefs of investigation and interrogation agencies, that perform the procedural control over investigation of criminal cases.
Key words: procurator; chief of investigation agency; body of interrogation; procuracy supervision; departmental control.
Одной из наиболее актуальных проблем досудебного производства является определение соотношения прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Соглашаясь с тем, что указанные институты входят наряду с судебным контролем1 в число наиболее действенных гарантий законности и соблюдения прав и свобод участников уголовного судопроизводства, ученые-процессуалисты кардинально расходятся в вопросах установления границ (пределов) надзора и контроля, сущности контрольных
1 Проблема соотношения судебного контроля с прокурорским надзором и ведомственным контролем в рамках настоящей статьи не рассматривается.
и надзорных полномочий. Об этом свидетельствует анализ полярных по своей сути точек зрения.
Например, С. В. Супрун полагает, что выявление и устранение следственных ошибок путем отмены незаконных решений следователя руководителем следственного органа или вышестоящим руководителем следственного органа охватывается понятием ведомственного контроля. Право отмены незаконного постановления следователя о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ) при совершенствовании ведомственного контроля должно перейти в процессуальный статус руководителя следственного органа и стать контрольным. Пределы прокурорского надзора за органами предварительного следствия, по мнению С. В. Супруна, в перспективе могут стать тождественны пределам, установленным Федеральным законом «О
прокуратуре Российской Федерации» для отраслей общего надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина1.
Вместе с тем в той же работе С. В. Супрун пишет дословно следующее: «Место права отмены незаконных решений органов предварительного расследования около столетия находилось в статусе прокурора среди надзорных полномочий. В течение всего советского и постсоветского периода законодатель не отдавал надзорное право прокурора отмены незаконных решений следователя и дознавателя начальнику следственного отдела, руководителю следственного органа, органу дознания, начальнику подразделения дознания и даже суду. Место этого права всегда находилось в прокурорском надзоре. Это право имело надзорную юридическую природу»2.
Также С. В. Супрун считает, что «совершенствование ведомственного контроля за производством дознания может происходить в направлении изъятия у прокурора контрольного права отмены незаконных решений дознавателя и передачи его начальнику органа дознания либо начальнику подразделения дознания. Пределы прокурорского надзора за деятельностью дознавателя в перспективе могут состоять из права прокурора выявлять ошибки дознания и права требовать от начальника органа дознания или начальника подразделения дознания их устранения путем отмены незаконного решения или признания процессуального действия незаконным»3.
А. М. Багмет утверждает, что «роль руководителя следственного органа в организации расследования уголовных дел при соблюдении конституционных прав и свобод граждан закономерно возросла и объективно стала главенствующей. ... положительного влияния от так называемого прокурорского надзора нет, и он не требуется»4.
С. А. Минаева определяет процессуальную функцию руководителя следственного органа как связанную с «частично надзорной деятельностью»5.
Полагаем, что почвой для подобных утверждений стало отсутствие четкого разграничения полномочий прокурора и должностных лиц органов следствия и дознания, осуществляющих процессуальный контроль (прежде всего - руководителя следственного органа, но также и начальника органа дознания и начальника подразделения дознания) в досудебном производстве, смешение понятий надзора и контроля. В этой связи необходимо выработать и предложить теоретические основы дифференциации прокурорского надзора и процессуального (ведомственного) контроля. Это по-
1 См.: Супрун С. В. Прокурорский надзор и ведомственный контроль: соотношение и перспективы развития // Российская юстиция. 2011. № 1. С. 46, 48.
2 Там же. С. 46.
3 Там же. С. 48.
4 Багмет А. М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании // Российская юстиция. 2013. № 12. С. 57.
5 Минаева С. А. О роли руководителя следственного органа
на этапе окончания предварительного следствия с состав-
лением обвинительного заключения // Закон и право. 2013.
№ 7. С. 84-85.
зволит правильно построить взаимоотношения прокуратуры с поднадзорными органами следствия и дознания, а значит, повысить эффективность как прокурорского надзора, так и ведомственного контроля в досудебном производстве.
Прежде всего обратимся к общетеоретическому (не узкоотраслевому) определению понятий «надзор» и «контроль».
В литературе справедливо отмечается, что нормативные правовые акты не содержат единообразного подхода к определению понятий «надзор» и «контроль», а в ряде случаев эти термины употребляются как равнозначные. Так, в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дано единое понятие государственного контроля (надзора) как определенного вида деятельности органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации)6.
В научной среде единого взгляда на сущность контроля и надзора также не выработано7. Например, Л. В. Тихомирова и М. Ю. Тихомиров предлагают под государственным контролем (надзором) в РФ понимать проведение уполномоченными органами государственной власти проверки исполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. При этом авторы отсылают читателя к упомянутому выше Федеральному закону № 294-ФЗ8. Для понятия «прокурорский надзор» в цитируемом издании используется следующее определение: «Прокурорский надзор - осуществляемый Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами надзор от имени Российской Федерации за исполнением действующих на ее территории законов»9. Следует ли из этого, что прокурорский надзор является одной из разновидностей государственного контроля (надзора)? Представляется, что в данном случае мы имеем дело с проявлением неопределенности терминологии, отражающей аморфность, неопределенность
6 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 31 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
7 Анализу различных точек зрения на данную проблему посвящена обширная литература. См., например: Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79-85; Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. № 7-8. С. 78-108.
8 Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2009. С. 210-211.
9 Там же. С. 210-211.
системы понятий, снижающей информационные возможности закона, отрицательно сказывающейся на правоприменении, ведущей к нескончаемым и бесплодным спорам в теории и на практике1.
Более продуктивным представляется согласиться с позицией авторов, строго разделяющих надзор и контроль (государственный контроль) и рассматривающих их как разные государственные функции. Такая точка зрения позволяет установить сущностные различия между надзором и контролем. Так, например, А. Б. Ба-рихин под государственным контролем понимает одну из форм осуществления государственной власти, обеспечивающих соблюдение законов и иных правовых актов, издаваемых органами государства, контроль со стороны государственных органов за правомерным ведением финансово-хозяйственной деятельности, уплатой налогов и т. п.2 Надзор, с точки зрения цитируемого автора, - понятие, не тождественное контролю, это одна из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности3.
Согласившись с мнением о том, что контроль и надзор являются самостоятельными видами юридической деятельности (хотя могут иметь некоторые общие проявления), рассмотрим выводы, которые делают исследователи из данного утверждения, а также какие характерные отличия контроля и надзора они выделяют. Эти отличия можно свести к следующим:
1. Контроль - неотъемлемая функция и одна из стадий управления. Поэтому органы контроля осуществляют свои функции и полномочия в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях - в отношении не подчиненных объектов, органы надзора - всегда в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены. Надзорные органы не выполняют непосредственно управленческих функций.
2. В процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, что невозможно при осуществлении процесса надзора.
3. Органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, оценивая в том числе целесообразность и эффективность принятых актов и совершенных действий, предъявляя требования и выдвигая предложения по корректировке норм и целей управления, вмешиваясь в деятельность подконтрольного объекта. Целью деятельности органов надзора является обеспечение режима законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждения, вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора при этом не происходит4.
1 Савицкий В. М. Язык процессуального закона. М., 1978. С. 23.
2 Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия. М., 2010. С. 161.
3 Там же. С. 161.
4 См., например: Тонков Е. Е. Контроль и надзор в российском
обществе: приоритеты и перспективы в условиях кризи-
са // Проблемы правоохранительной деятельности. 2011.
№ 1. С. 91; Баранов М. Л. Указ. соч. С. 78-108; Погодина Н. А.,
По справедливому мнению М. Л. Баранова, надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой как единственным органом государственного надзора (причем высшего)5.
Все вышесказанное относится к общетеоретическим понятиям контроля и надзора. Рассмотрим, каким образом могут быть применены полученные результаты к такой специфической сфере деятельности, как прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Но прежде обратимся к теории прокурорского надзора в той ее части, которая изучает особенности деятельности прокурора в различных отраслях надзора.
Общепринятым в теории прокурорского надзора является положение о том, что объем и содержание полномочий прокурора зависят от характера объекта надзора и от задач, которые поставлены перед прокурорским надзором. В отдельных отраслях надзора прокурор наделяется особыми полномочиями, которые не могут распространяться на другие отрасли6. Что особенно важно, различается «степень властности» полномочий прокурора, их императивности7. Не располагая, как правило, возможностью прямого вмешательства в деятельность поднадзорного объекта, прокурор выявляет, констатирует нарушение законности и реагирует в форме обращения к нарушителю или в вышестоящий орган с предложением об устранении нарушений либо обращается с соответствующим заявлением в суд. Но из этого правила есть важные исключения: во-первых, «властностью» обладают полномочия прокурора по выявлению нарушений закона (см., например, права прокурора, закрепленные в ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»); во-вторых, при осуществлении надзора в некоторых отраслях прокурор наделяется правом не только выявлять нарушения закона, но и непосредственно устранять их. Последнее относится к таким отраслям, как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Важно то, что в данных исключительных случаях прокурор наделяется императивными полномочиями исключительно для
Карелин К. В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 74; Петров А. В., Епифанов А. Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36-49.
5 Баранов М. Л. Указ. соч. С. 78-108.
6 Чеканов В. Я. Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве. Саратов, 1972. С. 177-178; Козлов А. Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы: учеб. пособие. Свердловск, 1983. С. 25.
7 См.: Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право: проблемы правового регулирования. СПб., 1991. С. 38; Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 52-53.
решения задач надзора за исполнением законов, следовательно, его деятельность не приобретает контрольного, непосредственно управленческого характера.
Представляется, что необходимость такого рода исключений объясняется, прежде всего, повышенной «уязвимостью» в обозначенных отраслях прав и свобод человека и гражданина со стороны государственных органов и должностных лиц, а также незаинтересованностью последних в оперативном и полном устранении допущенных ими нарушений закона. Возможности же использования механизма обращения в суд ограничены для прокурора (и для граждан) в силу целого ряда причин. Массовость нарушений и определенная громоздкость судебной процедуры делают ее использование неэффективным. Так, например, в 2014 г., согласно официальным данным Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры, используя свои властные полномочия, приняли меры по устранению нарушений закона, допущенных органами предварительного расследования, что привело к отмене 19 066 незаконных постановлений о возбуждении уголовного дела, 2 518 508 постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, 29 330 постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), 424 080 постановлений о приостановлении предварительного расследования1. Если бы вопрос о законности и обоснованности этих процессуальных решений стал предметом судебного разбирательства, то рассмотрение такого количества материалов парализовало бы отечественную судебную систему.
Заслуживает внимания также аргументация М. С. Шалумова, который главное объяснение предоставления прокурору исключительных полномочий в сфере надзора за исполнением законов при расследовании уголовных дел видит в том, что в государственном механизме России у исполнительной ветви власти нет органов, которые осуществляли бы государственный вневедомственный контроль за соблюдением законности при осуществлении уголовного преследования2.
Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве отличает ряд особенностей.
1. Прежде всего необходимо отметить, что прокурорский надзор в этой сфере, по выражению В. П. Беляева, «как бы постоянно подключен к отраслевым механизмам правового регулирования»3, надзорная деятельность прокурора в досудебном производстве осуществляется в точном соответствии с уголовно-процессуальными нормами, все действия и решения прокурора облекаются в процессуальную форму. Это находит свое проявление в содержании ч. 1 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающей, что «полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, до-
1 См.: http://genproc.gov.ru/stat/data/602117.
2 Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79-85.
3 Беляев В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и раз-
личия // Государство и право. 2006. № 7. С. 37.
знание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами», а также ст. 1 УПК РФ «Законы, определяющие порядок уголовного судопроизводства».
2. Деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве носит сложный, многофункциональный характер: помимо надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ уполномочен в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование, т. е. процессуальную деятельность в целях изобличения подозреваемого и обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). При этом правом расследовать уголовное дело или проводить отдельные следственные действия прокурор в настоящее время не располагает. Из этого следует, что прокурор не в состоянии в полной мере в досудебном производстве осуществлять «государственно-властную, публичную, организующую процессуальную деятельность... по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления, а также по установлению иных фактических обстоятельств дела, их юридической оценке и вынесению соответствующих актов уголовного судопроизводства, содержащих формулировку обвинения, адресованных конкретным участникам уголовного судопроизводства...»4. Лишь выступая в ходе судебного производства в качестве государственного обвинителя, поддерживая государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ), прокурор осуществляет уголовное преследование. В досудебном производстве прокурор располагает крайне ограниченными возможностями по осуществлению уголовного преследования. Например, он вправе инициировать уголовное преследование путем направления соответствующего мотивированного постановления в следственный орган или орган дознания (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и др. И хотя четко разграничить полномочия прокурора в досудебном производстве на «надзорные» и «по осуществлению уголовного преследования» не представляется возможным5, можно сделать вывод, что превалирующей функцией является именно надзорная.
3. Осуществляя надзор, т. е. проверяя точность исполнения уголовно-процессуального законодательства органами дознания и органами предварительного следствия, прокурор взаимодействует и «конкурирует»
4 См. определение понятия «уголовное преследование», данное авторами учебника «Уголовный процесс» / под ред. В. С. Балакшина, Ю. В. Козубенко, А. Д. Прошлякова. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 141.
5 См., например: Мельников Н. В. Уголовное преследование как самостоятельная государственно-властная деятельность прокуратуры // Уголовное право. 2005. № 4. С. 109-111; Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова Н. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. М., 2006. С. 30.
с должностными лицами этих органов, осуществляющими процессуальный контроль и руководство расследованием: руководителем следственного органа, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания. Непосредственно в тексте соответствующих норм УПК РФ (п. 17, п. 17-1, п. 38-1 ст. 5, ст. 39, ст. 40, ст. 40-1 УПК РФ) не содержится указания на осуществление перечисленными должностными лицами функции процессуального контроля. Системное толкование этих норм (полномочия «поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям», «проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя», «давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий» и др.) позволяет сделать вывод о том, что указанные субъекты осуществляют процессуальный контроль и руководство процессуальной деятельностью подчиненных следователей и дознавателей, в чем состоит сущность их деятельности. Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» в качестве одной из основных задач комитета называет осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц (п. 3 ч. 4 ст. 1)1. Ведомственные нормативные правовые акты также используют отсутствующую в УПК РФ терминологию: «процессуальный контроль» (в т. ч. «упреждающий процессуальный контроль»)2, конкретизируя объем и пределы процессуальных полномочий соответствующих руководителей. Характерно, что УПК РСФСР в ст. 127-1 «Полномочия начальника следственного отдела» четко определял, какого рода деятельность осуществляет данное должностное лицо: «Начальник следственного отдела осуществляет контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений...»3, не допуская даже возможности смешения понятий контроля и надзора.
Различные варианты определения «процессуального контроля» предложены учеными-процессуалистами. Представляется, что для целей настоящей статьи может быть использовано следующее определение, разработанное С. А. Табаковым: по его мнению, под ведом-
1 О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
2 См., например: Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации: приказ Следственного комитета Российской Федерации от 15 января 2011 г. № 1 // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_113649; Положение об организации процессуального контроля за проведением проверок сообщений о преступлениях и производством дознания в территориальных органах Федеральной службы судебных приставов: утверждено приказом Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации от 26 августа 2014 г. № 460 // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2014. № 10.
3 Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР с постатейными материалами / сост. В. П. Божьев, Н. Б. Буйнова; под общ. ред. В. М. Лебедева. М., 2000. С. 546.
ственным процессуальным контролем руководителя следственного органа надо понимать регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность, в содержание которой могут входить проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия, применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона4. Эта дефиниция с соответствующими терминологическими корректировками может быть применена и к ведомственному процессуальному контролю, осуществляемому при производстве дознания.
Из приведенного определения и анализа норм УПК РФ следует, что прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль руководителей органов предварительного расследования имеют как общие черты, так и отличия. К первым следует отнести наличие общей цели - обеспечение законности уголовно-процессуальной деятельности5, а также целый ряд похожих, но не совпадающих по содержанию полномочий (например: право отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ), право отмены постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (ч. 1 ст. 214 УПК РФ)).
Существенное же различие заключается в том, что по отношению к следователю прокурор полностью лишен права руководить его деятельностью, участвовать в организации расследования преступления (что полностью вписывается в теоретическую концепцию разграничения надзора и контроля), а по отношению к дознавателю сохраняет и в настоящее время достаточно серьезные полномочия по руководству процессом расследования (см., например п. 4, 5, 6, 9, 10 ч. 2 ст. 37, ч. 3, 4 и 5 ст. 223 УПК РФ и т. д.).
Данное различие закономерно обусловлено различной правовой природой надзора и контроля как разных видов государственной деятельности. В уголовном судопроизводстве к указанному отличию добавляются следующие важные обстоятельства.
Первое. При наличии отмеченной совпадающей цели процессуальной деятельности прокурора и должностных лиц, осуществляющих ведомственный процессуальный контроль, значительным образом разнятся стоящие перед ними задачи, различны и присущие им процессуальные функции. Полагаем, что главенствующей для прокурора в досудебном производстве является функция надзора, носящая конституционно-правовой характер и не свойственная любым другим государственным органам и должностным лицам, участвующим в уголовном процессе6 . Следует согласиться
4 Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 14.
5 Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004. С. 41-42.
6 Мы разделяем в этом вопросе позицию А. С. Александрова, А. Б. Соловьева, А. Г. Халиулина и других авторов, нашедшую
с мнением ученых, усматривающих сущность ведомственного процессуального контроля в организации расследования, оказании помощи следователю (дознавателю) в составлении плана расследования по конкретному уголовному делу, контроле за выполнением этого плана, наблюдении за рациональным использованием следователями рабочего времени, за правильной организацией их труда1, в руководстве расследованием преступления в целях правильного определения направления расследования и недопущении нарушений закона2.
Второе. Ведомственный процессуальный контроль (в отличие от надзора прокурора), поскольку он осуществляется в отношении организационно подчиненных субъектов, не может быть объективным. Ведомственный контроль сочетает процессуальные и административные возможности влияния на следователя (дознавателя), вплоть до права привлечения того к дисциплинарной ответственности. Кроме того, в трех из четырех следственных аппаратов следователь фактически остается в ведомственном подчинении также и руководителей органа дознания.
Третье. Нельзя оставлять без внимания обстоятельство, что надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования - это только одно из направлений многогранной деятельности прокуратуры. В арсенале прокурора наряду с процессуальными полномочиями имеются и активно реализуются, например, полномочия по надзору за законностью оперативно-разыскных мероприятий. Это позволяет прокурору, например, «при проверке законности постановлений о приостановлении предварительного следствия по основаниям п. 1 и 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ применять комплексный подход к оценке полноты расследования и оперативно-розыскных мероприятий, изучая материалы приостановленных уголовных дел одновременно с соответствующими делами оперативного учета»3. Осуществляя надзор за законностью за-
отражение в ряде публикаций. См., например: Александров
A. С. Забыть Фойницкого? // Материалы Международной научной конференции, посвященной 160-летней годовщине со дня рождения проф. И. Я. Фойницкого «Стратегии уголовного судопроизводства» (Санкт-Петербург, 11-12 октября 2007 г.) [Электронный ресурс]. 1Ж1-: http://www.iuaj.net/1_oldmasp/ modules.php?name=Pages&go=page&p¡d=257 (дата обращения: 24.01.2014); Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Халиулин А. Г., Якубович Н. А. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России. М.; Кемерово, 1997. С. 39-40; Григорьев
B. Н., Победкин А. В., Калинин В. Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г. // Государство и право. 2008. № 6. С. 51; Бушковская Е. Н. Надзор прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 15-16.
1 Статкус В. Ф., Чувилев А. А. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 76-77.
2 Гарантии прав участников уголовного судопроизводства: проблемы и возможные пути их решения: моногр. / под общ. и научн. ред. проф. В. А. Семенцова. М., 2013. С. 161.
3 См.: Пункт 1.4 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзо-
держания подозреваемого в совершении преступления, избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, продления срока содержания обвиняемого под стражей, прокурор может эффективно использовать для выявления нарушений закона полномочия, предоставленные ему ст. 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», также носящие исключительный характер.
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным предложить некоторые принципиальные «отправные точки» для определения конкретного соотношения надзорных полномочий прокурора и контрольных полномочий должностных лиц органов следствия и дознания.
1. Целесообразно в ст. 39 и 40-1 УПК РФ недвусмысленно указать, что должностные лица, процессуальному статусу которых посвящены данные статьи уголовно-процессуального закона, осуществляют процессуальный контроль деятельности подчиненных следователей и дознавателей соответственно.
2. Для своевременного и полного выявления всех допущенных органами предварительного расследования нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, прокурор должен располагать совокупностью полномочий, безусловно, императивного характера. В частности, он должен располагать возможностью немедленного, без какого-либо рода согласований и разрешений, доступа к материалам проверок сообщений о преступлениях и уголовным делам, находящимся в производстве органов следствия и дознания, прекращенным и приостановленным уголовным делам, а также правом принимать участие в следственных действиях, если посчитает, что при их производстве могут быть нарушены требования закона.
3. Для устранения выявленных нарушений закона прокурор должен располагать необходимым объемом полномочий властного характера как по отношению к органам дознания, так и по отношению к органам следствия. К числу таких полномочий следует отнести право отмены незаконных и необоснованных постановлений, вынесенных должностными лицами органов предварительного расследования, право внесения требования об устранении нарушений федерального законодательства, право, в случае выявления нарушений закона, давать письменные указания о производстве процессуальных действий для устранения таких нарушений как дознавателю, так и следователю, право вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов предварительного расследования. При этом руководитель следственного органа и руководитель подразделения дознания сохраняют в числе контрольных полномочий право отмены постановлений, вынесенных подчиненными следователями или дознавателями.
4. В отношении органов дознания прокурор может сохранять отдельные полномочия по руководству дознанием, но руководить предварительным следствием, ограничивая процессуальную самостоятельность
ра за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Законность. 2011. № 11. С. 57-68.
следователя, он не вправе. Вопросы организации процесса расследования, определения направления предварительного следствия, выдвижения версий и т.п. остаются за руководителем следственного органа.
5. В целях ограждения следователя от необоснованного (не вызванного допущенным нарушением закона) вмешательства прокурора в процесс расследования преступления необходимо установление ясного и простого механизма обжалования решений прокурора. Такой механизм не должен быть многоступенчатым и отнимающим длительное время от срока расследования уголовного дела. Представляется, что окончательное решение по существу при несогласии следователя (руководителя следственного органа) с процессуальным актом прокурора должен принимать вышестоящий прокурор. Также необходимо обеспечить возможность для дознавателя и руководителя подразделения дознания обжаловать действия и решения прокурора, но при этом должно быть учтено, что степень процессуальной самостоятельности дознавателя ниже, чем у следователя, а прокурор фактически в настоящее время руководит производством дознания.
Перечисленные базовые положения могут стать основой для формирования непротиворечивой, действенной системы полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также контрольных полномочий руководителей органов следствия и дознания. При использовании этих критериев прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль в досудебном производстве будут дополнять друг друга, обеспечивая соблюдение законности при расследовании уголовных дел, охрану прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.
Список литературы
1. Багмет А. М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании / А. М. Багмет // Российская юстиция. - 2013. - № 12.
2. Баранов М. Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. - 2011. -№ 7-8. - С. 78-108.
3. Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия / А. Б. Барихин. - М.: Книжный мир, 2010. - 960 с.
4. Беляев В. П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия / В. П. Беляев // Государство и право. - 2006. - № 7. - С. 31-42.
5. Гарантии прав участников уголовного судопроизводства: проблемы и возможные пути их решения: моногр. / под общ. и науч. ред. проф. В. А. Семенцо-ва. - М.: Юрлитинформ, 2013.
6. Козлов А. Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы: учеб. пособие / А. Ф. Козлов. - Свердловск, 1983.
7. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: учеб. пособие / А. Ф. Козлов. -Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999.
8. Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право: проблемы правового регулирования / М. Н. Маршу-нов. - СПб.: Изд-во СПб гос. ун-та, 1991.
9. Минаева С. А. О роли руководителя следственного органа на этапе окончания предварительного следствия с составлением обвинительного заключения / С. А. Минаева // Закон и право. - 2013. - № 7.
10. Петров А. В. Юридическая природа государственного контроля и надзора / А. В. Петров, А. Е. Епифанов // Журнал российского права. - 2013. - № 7. -С. 36-49.
11. Погодина Н. А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе / Н. А. Погодина, К. В. Карелин // Российская юстиция. - 2012. - № 3.
12. Савицкий В. М. Язык процессуального закона / В. М. Савицкий. - М.: Наука, 1987.
13. Статкус В. Ф. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии /
B. Ф. Статкус, А. А. Чувилев // Советское государство и право. - 1975. - № 3.
14. Супрун С. В. Прокурорский надзор и ведомственный контроль: соотношение и перспективы развития /
C. В. Супрун // Российская юстиция. - 2011. - № 1.
15. Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / С. А. Табаков. - Омск, 2009. - 26 с.
16. Тихомирова Л. В. Юридическая энциклопедия / Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров; под ред. М. Ю. Тихомирова. - 6-е изд., доп. и перераб. - М., 2009. - 1088 с.
17. Тонков Е. Е. Контроль и надзор в российском обществе: приоритеты и перспективы в условиях кризиса / Е. Е. Тонков // Проблемы правоохранительной деятельности. - 2011. - № 1.
18. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР с постатейными материалами / сост. В. П. Божьев, Н. Б. Буй-нова; под общ. ред. В. М. Лебедева. - М.: Спарк, 2000.
19. Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства / О. В. Химичева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004.
20. Чеканов В. Я. Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве / В. Я. Чеканов. - Саратов, 1972.
21. Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности / М. С. Шалумов // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 79-85.
Прокурорский надзор и ведомственный контроль представляют собой установленные законом процессуальные механизмы обеспечения законности дознания и предварительного следствия. Наряду с судебным контролем эти формы деятельности прокурора, руководителя следственного органа и начальника органа дознания (руководителя подразделения дознания) создают дополнительные правовые гарантии соблюдения порядка производства по уголовному делу, качества и эффективности предварительного расследования, обеспечения прав и свобод участников уголовного судопроизводства.
Согласно ст. 29 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации " предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие является
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
- соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях,
- соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также
- законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами .
Так, полномочия прокурора за дознанием весьма существенны. Согласно ч. 2 ст. 37 УПК и ряда других положений закона дознаватель обязан согласовывать с прокурором целый ряд процессуальных решений, а также направляемых в суд ходатайств. Помимо этого в ведении прокурора находятся вопросы о продлении сроков дознания, об отводах и самоотводах дознавателя, о его отстранении от расследования и т. д. Прокурор имеет право влиять на ход дознания, давая обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования, о производстве отдельных следственных действий и т. д. В его компетенцию также входит рассмотрение жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя с правом их отмены или частичного изменения, утверждение обвинительного акта и множество других процессуальных полномочий.
Прокурорский надзор за ходом предварительного следствия сводится лишь к некоторым полномочиям. Так, прокурор имеет право рассматривать жалобы на действия (бездействие) или решения следователя, требовать от органов предварительного следствия устранения нарушений федерального законодательства, разрешать споры о подследственности, принимать решение по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением и выполнять некоторые иные надзорные полномочия.
Подробнее
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 сентября 2011 г. N 277
Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. N 162
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. N 33
Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. N 137
В соответствии с УПК РФ прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела обеспечивается действиями органов следствия и дознания, которые заключаются:
- в направлении уголовного дела прокурору для определения подследственности (при необходимости) - п. 3 ст. 146 УПК;
- в незамедлительном направлении копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору (при возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геолого-разведочных партий или зимовок, начальниками российских антарктических станций или сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании). В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности. В случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело - п. 4 ст. 146 УПК;
- в выдаче дознавателю согласия прокурора при возбуждении уголовного дела о любом преступлении, указанном в частях второй и третьей ст. 20 УПК;
- в направлении прокурору копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
Подробнее
Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.
Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.
Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, соответствующий руководитель следственного органа отменяет его и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.
Ведомственный контроль за ходом предварительного следствия осуществляет руководитель следственного органа. Для осуществления этой процессуальной функции он согласно ст. 39 УПК наделен очень широким кругом процессуальных полномочий. Так, именно в ведении руководителя следственного органа находятся вопросы координации предварительного следствия, согласования и отмены ряда процессуальных решений и ходатайств следователя, его отводов и самоотводов, продления сроков предварительного следствия и т. д. Возложение всех указанных полномочий на руководителя следственного органа способствует обеспечению процессуальной самостоятельности органов предварительного следствия, разделению прокурорских и следственных функций и, по мнению законодателя, должно повлиять на повышение качества и эффективность данной формы расследования.
Ведомственный контроль за деятельностью дознавателя осуществляется начальником органа дознания и руководителем подразделения дознания, которые в соответствии со ст. 401 и 41 УПК наделены некоторыми функциями по координации этой формы расследования, а также по обеспечению законности и обоснованностью решений дознавателя.
Признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, судья выносит соответствующее постановление, направляет его для исполнения руководителю следственного органа или начальнику органа дознания и уведомляет об этом заявителя (п. 7 ст. 148 УПК РФ).
В системе правоохранительных органов важную роль в обеспечении прав и свобод граждан, законности и обоснованности производства по уголовным делам играет суд. Именно работа суда создает такие преимущества в соблюдении прав личности, которые не может дать ни одна другая форма государственной деятельности.
Еще до 90-х годов прошлого века на досудебных стадиях уголовного процесса предпочтение отдавалось прокурорскому надзору и в определенной мере ведомственному контролю при полном отстранении судов от выполнения этой функции. Существовало мнение, что суды не должны быть причастными к тому, что происходит в связи с раскрытием и расследованием преступлений, они не должны «связывать себе руки» до того, как сами начнут разбираться с делом по существу. Это не означало, что судебный контроль вообще бездействовал. На судебных стадиях (при назначении судебного заседания, в судебном разбирательстве, в кассационном и надзорном производствах) суды обладали достаточно широкими полномочиями по контролю за следствием и дознанием (прекращение дела, возвращение его на дополнительное расследование, вынесение оправдательного приговора и др.). Но такой контроль являлся несколько запоздалым, особенно когда речь идет о существенных нарушениях прав и свобод человека.
В Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом Российской Федерации 24 октября 1991 года, уже на первом этапе реформы предполагалась замена прокурорского надзора судебным контролем.
Первый шаг по введению судебного контроля в досудебных стадиях был осуществлен законодателем в связи с принятием 23 мая 1992 года Закона «О внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР». В частности, этим законом УПК РФ был дополнен ст.ст 220.1 и 220.2, устанавливающими порядок обжалования в суд ареста или продления срока содержания под стражей. Существенную роль в формировании правовой основы судебного контроля сыграла принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации, согласно которой ограничение ряда прав и свобод граждан (тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных сообщений и др.) стало возможным только на основании судебного решения. Последующая нормотворческая работа и деятельность Конституционного Суда РФ еще более укрепили нормативную базу в этой части.
Принятый в 2001 году УПК РФ закрепил судебный контроль как неотъемлемую часть уголовно-процессуальной деятельности.
Коренное отличие ведомственного контроля, прокурорского надзора и судебного контроля заключается в методах деятельности соответствующих органов. Именно в этом в значительной мере проявляются преимущества судебного контроля под другими видами контроля и надзора.
Гарантией эффективности деятельности суда выступает строгая регламентация судебной процедуры. Установленные для законодательных и исполнительных органов процедуры не обладают такой тщательностью и всесторонностью, которые характерны для судебной процедуры.
Процедурные правила базируются на системе принципов уголовного производства. Независимость судей и подчинение их только закону, равенство граждан перед законом и судом, состязательность процесса создают условия для выяснения действительных обстоятельств дела и установления истины, что, в свою очередь, обеспечивает эффективность судебной деятельности по защите прав и интересов граждан. Ни прокурорский, ни ведомственный контроль такими чертами не обладают.
Предметом судебного контроля на стадии возбуждения и расследования преступлений являются решения и действия органов дознания, следователя и прокурора. Однако, не любые действия и решения указанных должностных лиц подлежат судебному контролю на данных стадиях. Судебный контроль распространяется лишь на те из них, которые ограничивают права и свободы, поставленные конституцией под особый контроль, а также на те, которые препятствуют продолжению производства по делу. Такой вывод вытекает из анализа ст.ст.29 и 125 УПК РФ.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить три формы судебного контроля:
1. Предварительный (разрешительный).
2. Последующий в пределах стадии расследования.
3. Последующий в судебных стадиях процесса.
Предварительный (разрешительный) контроль суда состоит в рассмотрении и разрешении ходатайств следователей, дознавателей о проведении процессуальных действий и принятии решений, связанных с ограничением конституционных прав граждан. Перечень таких действий и решений устанавливается ч. 2 ст. 29 УПК РФ. К ним можно отнести следующие:
1) об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога;
2) о продлении срока содержания под стражей и домашнего ареста;
3) о помещении подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар для производства соответственно судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы;
4) о возмещении имущественного вреда;
5) о производстве осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц;
6) о производстве обыска и (или) выемки в жилище;
7) о производстве выемки заложенной или сданной на хранение в ломбард вещи;
8) о производстве личного обыска, за исключением случаев, предусмотренных ст. 93 УПК РФ;
9) о производстве выемки предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях;
10) о наложении ареста на корреспонденцию, разрешении на ее осмотр и выемку в учреждениях связи;
11) о наложении ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях;
12) о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности в соответствии со ст. 114 УПК РФ;
13) о реализации или об уничтожении вещественных доказательств, указанных в подпункте «в» пункта 1, подпунктах «б», «в» пункта 2 и пункте 3 части второй ст. 82 УПК РФ;
14) о контроле и записи телефонных и иных переговоров;
15) о получении информации о соединениях между абонентами и (или) абонентскими устройствами.
Порядок реализации такого контроля определен ст.165 УПК РФ.
Последующий судебный контроль в пределах стадии предварительного расследования заключается как в рассмотрении и разрешении судом жалоб на действия и решения органов расследования, прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, так и в проверке законности и обоснованности производства осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, выемки заложенной или сданной на хранение в ломбард вещи, наложения ареста на имущество, указанного в ч.1 ст.104.1 УК РФ, без получения судебного решения, в случаях, не терпящих отлагательства.
В соответствии со ст.125 УПК РФ постановления дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования.
Жалоба может быть подана в суд заявителем, его защитником, законным представителем или представителем непосредственно либо через дознавателя, следователя, руководителя следственного органа или прокурора.
Судья проверяет законность и обоснованность действий (бездействия) и решений дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, прокурора не позднее чем через 5 суток со дня поступления жалобы в судебном заседании с участием заявителя и его защитника, законного представителя или представителя, если они участвуют в уголовном деле, иных лиц, чьи интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым действием (бездействием) или решением, а также с участием прокурора, следователя, руководителя следственного органа. Неявка лиц, своевременно извещенных о времени рассмотрения жалобы и не настаивающих на ее рассмотрении с их участием, не является препятствием для рассмотрения жалобы судом. Жалобы, подлежащие рассмотрению судом, рассматриваются в открытом судебном заседании, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 241 УПК РФ.
В начале судебного заседания судья объявляет, какая жалоба подлежит рассмотрению, представляется явившимся в судебное заседание лицам, разъясняет их права и обязанности. Затем заявитель, если он участвует в судебном заседании, обосновывает жалобу, после чего заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. Заявителю предоставляется возможность выступить с репликой.
По результатам рассмотрения жалобы судья выносит одно из следующих постановлений:
1) о признании действия (бездействия) или решения соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение;
2) об оставлении жалобы без удовлетворения.
Копии постановления судьи направляются заявителю, прокурору и руководителю следственного органа.
Принесение жалобы не приостанавливает производство обжалуемого действия и исполнение обжалуемого решения, если это не найдет нужным сделать орган дознания, дознаватель, следователь, руководитель следственного органа, прокурор или судья.
На основании ч.5 ст.165 УПК РФ в исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, а также выемки заложенной или сданной на хранение в ломбард вещи, наложение ареста на имущество, указанное в части первой статьи 104.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя или дознавателя без получения судебного решения. В этом случае следователь или дознаватель в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия уведомляет судью и прокурора о производстве следственного действия. К уведомлению прилагаются копии постановления о производстве следственного действия и протокола следственного действия для проверки законности решения о его производстве. Получив указанное уведомление, судья в срок, предусмотренный частью второй настоящей статьи, проверяет законность произведенного следственного действия и выносит постановление о его законности или незаконности. В случае, если судья признает произведенное следственное действие незаконным, все доказательства, полученные в ходе такого следственного действия, признаются недопустимыми в соответствии со статьей 75УПК РФ.
Последующий контроль в судебных стадиях процесса (косвенный судебный контроль) – это обнаружение нарушений, допущенных при расследовании, при назначении дела к слушанию (ст.ст. 234-239 УПК РФ); в подготовительной части судебного заседания (ст.ст. 262, 266, 271 УПК РФ); в ходе судебного следствия (ст.ст. 273-291 УПК РФ); в кассационной и апелляционной инстанции (ст.ст. 354-360 УПК РФ); в надзорной инстанции (ст.ст. 402-412 УПК РФ); возобновление производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (ст.ст. 413-419 УПК РФ). Результатом такого контроля могут быть вынесение оправдательного приговора или частного определения, постановления об обнаруженных судом нарушениях законности.
Заключение
Рассмотрев вопросы лекции, можно сделать вывод, что широкое признание в России получила идея сочетания в уголовном судопроизводстве различных форм контроля (надзора) – прокурорского, ведомственного, судебного. Эти формы, дополняя и подстраховывая друг друга, гарантируют не только успешное раскрытие преступлений, привлечение виновных к уголовной ответственности, но защиту прав и свобод граждан, вовлекаемых в судопроизводство по уголовным делам. В последние годы с целью оперативного исправления ошибок органов следствия и защиты прав и свобод человека контроль со стороны суда распространился на досудебные стадии уголовного процесса, и теперь судебный контроль осуществляется за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия в той или иной форме на различных стадиях уголовного процесса.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Доступ из СПС КонсультантПлюс, 2012.
2. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ // Доступ из СПС КонсультантПлюс, 2012.
3. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года // Доступ из СПС КонсультантПлюс, 2012.
4. Приказ Генерального прокурора РФ от 06 сентября 2007 года № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» // Доступ из СПС КонсультантПлюс, 2012.
5. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. Постатейный / Под общ. ред. И.Л. Петрухина. 6-е изд. - М.: Велби: Проспект, 2008.
6. Безлепкин Б.Т. Настольная книга следователя и дознавателя. - М.: Велби: Проспект, 2008.
7. Ефимичев П.С., Ефимичев С.П. Расследование преступлений: теория, практика, обеспечение прав личности. – М.:Юстицинформ, 2009.
8. Предварительное следствие: учебник для курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России по специальности «Юриспруденция» / под ред. М.В. Мешкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009.
9. Уголовный процесс: учебник (4-е издание, переработанное и дополненное) / Смирнов А.В., Калиновский К.Б. (под общ. ред. А.В. Смирнова). - М.: КНОРУС, 2008.
10. Уголовный процесс: учебник / под ред. В.П. Божьева. – М.: Высшее образование, 2008.
11. Уголовный процесс: учебник для вузов / под ред. Б.Б. Булатова, А.М. Баранова – М.: Высшее образование, 2008.
