Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе рф и порядка их урегулирования. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе Конфликт интересов и личная заинтересованность понятия

Конфликты интересов на государственной службе - это одна из основных причин коррупционных правонарушений. С целью недопущения подобной ситуации и просвещения государственных служащих разрабатываются специальные программы по урегулированию подобных конфликтов.

Понятие конфликта

Под конфликтом понимают столкновение нескольких противоположных мнений, убеждений, позиций и мировоззрений. Конфликты появляются в процессе социального взаимодействия и заключаются в том, что участники конфликта занимают противоположные позиции, а сама ситуация часто сопровождается негативными эмоциями и поведением, которое выходит за рамки принятых норм.

В зависимости от ситуации конфликт может быть как деструктивным, так и конструктивным. В любом случае он состоит из нескольких компонентов:

• Биполярность. Конфликт возможен только в том случае, если в ситуации одновременно присутствует противостояние, однако также есть и связь, которая содержит возможность для создания противостояния.
• Активность. Любая ситуация перерастает в конфликт только в том случае, если присутствует определенный импульс и активность со стороны участников конфликта.
• Субъекты конфликта. Для конфликта необходима конфликтная сторона, способная создавать и влиять на ход развития указанного конфликта.

Существуют разные типы коллизий. Ситуации конфликта интересов на государственной службе заслуживают отдельного внимания, поскольку имеют свои психологические, политические и юридические элементы.

Что такое конфликт интересов?

Понятие «конфликт интересов на государственной службе» невозможно рассмотреть без трактовки термина «конфликт интересов». Под этим понятием подразумевается ситуация, при котором личная заинтересованность служащего государственного типа может прямо или косвенно влиять на соотвествующее выполнение им своих обязанностей.

Достаточно часто подобная процедура сопровождается тем, что возникает противоречивая ситуация между личной заинтересованностью лица и законами организации, общества или государства. Конфликт интересов на государственной также приводит к тому, что появляются ситуации, при которых может быть нанесен вред законным правам и интересам государства, конкретных организаций или граждан.

Понятие личной заинтересованности

Под личной заинтересованностью понимают ситуации, которые прямо или косвенно могут повлиять на исполнение служащим своих обязанностей. Личная заинтересованность непосредственно влияет на конфликт интересов на Примеры личной заинтересованности - это возможность получения лицом, которое пребывает на государственной должности, дополнительных доходов в виде денег, ценностей и другого имущества, которые предоставляются не только непосредственно служащему, но и членам его семьи, родственникам, друзьям.

Государственный служащий в силу своей работы, например, при выполнении отдельных функций управлений государственного типа, может попадать в ситуации, которые подпадают под определение личной заинтересованности. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе в таком случае может быть вызван функциями служащего касательно наличия полномочий принимать решения по техническим, организационным, кадровым, финансовым, материальным или другим вопросам организации или государства.

Предотвращение и урегулирование конфликтов интересов

Уведомление о возможном конфликте интересов является основной функцией государственного служащего. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной службе лежит на ответственности служащего, и если им не было принято каких-либо мер в данном направлении, то это рассматривается как правонарушение, которое ведет к увольнению конкретного лица с государственной должности.

Расследованием ситуации, в ходе которой государственным служащим не было принято каких-либо мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, занимается специальное подразделение кадровой службы, которое отвечает за профилактику правонарушений в органах исполнительной власти и профилактику коррупционных ситуаций. Существует несколько типов процедур, где возникает конфликт интересов на государственной службе. Примеры демонстрируют, что каждая подобная ситуация имеет свои меры предотвращения и способы урегулирования конфликта.

Конфликт интересов, связанный с конкретными функциями служащего

При наличии ситуации личной заинтересованности государственный служащий обязан предоставить сведения об этом нанимателю в письменной форме. В таком случае конфликты интересов на государственной службе - это ситуации, урегулирование которых осуществляет наниматель.

При наличии подобного конфликта наниматель должен отстранить сотрудника от тех конкретных функций, которые приводят к наличию ситуации, где замешаны друзья, родственники или другие лица, с которыми в той или иной степени связан служащий. Например, если государственный служащий находится в комиссии конкурса, где один из кандидатов является его родственником, наниматель должен заменить данного сотрудника другим лицом.

Конфликт интересов, связанный с наличием у служащего другой оплачиваемой работы

Согласно законодательству, государственный служащий может заниматься другой оплачиваемой работой, если это не влечет за собой появление конфликта интересов. В том случае, если должность на другой работе будет содействовать появлению у служащего личной заинтересованности и, соответственно, конфликтной ситуации, он должен уведомить об этом своего руководителя, а также отказаться от другой оплачиваемой должности.

Если же сотрудник не принял никаких мер для того, чтобы осуществить урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе, руководитель организации должен оградить его от выполнения служебных обязанностей. Информация об сложившийся ситуации подается в соответствующий отдел кадровой службы.

Конфликт интересов, связанный с банковскими вложениями и ценными бумагами

В случае если служащий государственного уровня имеет ценные бумаги организации, в которой он работает, и в отношении которой он исполняет некоторые свои обязанности, а также если он исполняет управительские функции в отношении разнообразных кредитных организаций или банков, он обязательно должен известить об этом своего руководителя в письменной форме, а также передать все ценные бумаги в управление доверительного характера.

Даже если сам государственный служащий не владеет ценными бумагами и вкладами, однако ими обладают его родственники и друзья, он также обязан уведомить об этом свое начальство. Кроме того, он также должен рекомендовать своим родственникам, друзьям или другим заинтересованным лицам передать все ценные бумаги и вклады в управление доверительного характера или вообще от них отказаться. В таком случае конфликты интересов на государственной службе - это ситуации, которые напрямую регулируются начальником организации. До момента устранения конфликта интересов служащий должен быть отстранен руководителем от выполнения своих обязанностей, которые связаны с личной заинтересованностью.

Конфликты интересов, связанные с оказанием дополниельных услуг и получением подарков

Служащий государственных органов, а также его родственники и друзья не должны принимать подарков в какой-либо форме от лиц и организаций, в отношении которых государственным служащим были выполнены некоторые функции государственного характера. Также служащему и его родственникам не рекомендуется принимать подарки, независимо от их стоимости, от подчиненных конкретного государственного служащего.

В случае если руководитель государственной организации узнал о том, что служащий или один из его родственников получил подарок, он должен провести расследование и узнать, насколько этот подарок был связан с выполнением служащим своих государственных обязанностей. Предотвращение конфликта интересов на государственной службе в этом случае имеет две формы. Если наниматель выяснил, что полученный подарок напрямую связан с функциями и обязанностями служащего, в отношении данного лица должны быть осуществлены меры дисциплинарного характера. Мера наказания зависит от тяжести коррупционного правонарушения, его размеров и обязательств, при которых появился конфликт интересов. Если же полученный подарок не связан с исполнением служащим своих обязанностей и функций, наниматель должен известить служащего о том, что получение подарков от заинтересованных граждан и организаций может плохо сказаться на профессиональной репутации самого служащего, а также на репутации организации, в которой он работает. Оптимальным решением будет, возврат служащим подарка, или же компенсация его стоимости.

Конфликты интересов, которые связаны с характера и имущественными обязательствами

При наличии у служащего или его родственников каких-либо имущественных обязательств или судебных разбирательств рекомендуется урегулировать данные проблемы самым оперативном образом. Если в силу определенных причин это невозможно, служащий должен уведомить об этом своего начальника.

Наниматель в этом случае должен отстранить служащего от выполнения его обязанностей до того момента, когда все имущественные и судебные ситуации будут урегулированы. Аналогичные действия наниматель выполняет в том случае, если указанные обязанности имеют друзья и родственники служащего.

Конфликты интересов, связанные с трудоустройством

Если в процессе выполнения своих обязанностей и функций государственный служащий столкнулся с организацией, в которой он работал в качестве руководителя, служащего, ему необходимо уведомить об этом своего нанимателя в письменной форме.

Руководитель организации должен оценить ситуацию и решить, будут ли предыдущие рабочие взаимоотношения служащего влиять на выполнение его обязанностей. Если такая ситуация вероятна, то на момент данного процесса государственный служащий должен быть отстранен от своих обязанностей.

Процессы, связанные с нарушениями служащим запретов

В соответствии с законодательством государственному служащему без разрешения нанимателя запрещено делать следующее:

• Принимать награды и звания от международных организаций, политических партий и других организаций.
• Заниматься другой оплачиваемой деятельностью, которая полностью финансируется за счет иностранных государств или международных организаций.
• характера или служебную информацию.

Если нанимателю стало известно о том, что государственный служащий нарушил один или несколько из указанных запретов, он должен рассмотреть вопрос о применении по отношению к данному служащему мер дисциплинарного характера. Это зависит от тяжести и размера коррупционного правонарушения, а также от обстоятельств, при которых оно было совершено.

Конфликты интересов на государственной службе - это особый тип конфликтов, которые возникают между наличием у государственного служащего личной заинтересованности и выполнением им его функций и обязанностей. Разные типы подобных конфликтов требуют особых мер предосторожности при урегулировании.

Настоящей статьи под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

3. В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Термин "конфликт интересов" применительно к общественным отношениям, складывающимся в сфере государственного и муниципального управления, появился сравнительно недавно (с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции").

В соответствии с п. 1 ст. 10 вышеуказанного Закона под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается "ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства".

Легальное определение конфликта интересов представляется достаточно громоздким. Попробуем проанализировать определение "конфликт интересов" с позиции русского языка, теории права и государственного управления на предмет его оптимальности.

Обратимся к русскому языку. С. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова под конфликтом понимают "столкновение, серьезное разногласие, спор" . Сходное по смысловой нагрузке определение предлагает Д. Н. Ушаков (конфликт – "столкновение между спорящими несогласными сторонами" ). Те же авторы предлагают несколько значений термина "интерес". Наиболее близким к рассматриваемой проблематике является следующее значение термина: нужды, потребности (групповые интересы, защищать свои интересы, духовные интересы) .

Таким образом, исходя из представленных толкований терминов, под конфликтом интересов с позиции русского языка целесообразно понимать столкновение каких-либо нужд, потребностей.

• – личная заинтересованность государственного или муниципального служащего (личный интерес);
• – права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства (общественный интерес).

Пол личной заинтересованностью государственного и муниципального служащего в соответствии с п. 2 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" понимается "возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц".

Таким образом, исходя из легального определения конфликта интересов, можно сделать вывод, что ситуация может быть квалифицирована как "конфликт интересов" только при наличии у государственного или муниципального служащего материальной заинтересованности. Заинтересованность, нс имеющая материального свойства, в основу квалификации ситуации в качестве конфликта интересов положена быть не может.

Вместе с тем необходимо понимать, что личная заинтересованность материального свойства в соответствии с законом может быть как прямой, так и косвенной. В свою очередь, выявление косвенной личной заинтересованности как признака конфликта интереса не всегда бывает очевидным и однозначным.

Пример

У руководителя подразделения государственного органа в прямом подчинении находится его супруга или иной близкий человек. Налицо ситуация конфликта интересов, так как у руководителя подразделения при применении мер дисциплинарного воздействия, оценки деятельности подчиненного возникнет противоречие между необходимостью быть объективным и личными отношениями с супругой или иным близким человеком.

Вместе с тем прямых материальных благ руководитель, супруга или иное близкое лицо от возникшей ситуации не получают, но косвенно при премировании, продвижении по службе (и соответственно повышении заработной платы) личная заинтересованность материального свойства возникнет (может возникнуть).

Помимо материального свойства в отношении личной заинтересованности как признаке конфликта интересов можно выделить еще одну характерную особенность: конфликт интересов образует личная заинтересованность материального свойства как у самого государственного или муниципального служащего, так и у третьих лиц.

Пример

Государственный служащий является членом комиссии по государственным закупкам. Его родственник принимает участие в соответствующем конкурсе. В случае оказания содействия материальную выгоду получит не государственный служащий, а его родственник.

Более того, если будет установлено, что участник конкурса "отблагодарил" государственного служащего за его содействие, ситуация должна быть квалифицирована не как конфликт интересов, а как дача взятки (ст. 291 УК РФ) – в отношении действий участника конкурса и получение взятки (ст. 290 УК РФ) – в отношении действий государственного служащего.

Таким образом, личный интерес (личная заинтересованность) государственного или муниципального служащего в ситуации конфликта интересов имеет две характерные особенности:

• – материальное свойство;
• – направленность (как на государственного или муниципального служащего, так и на третьих лиц).

Необходимо отметить, что в отдельных подзаконных нормативных правовых актах, посвященных предотвращению и урегулированию конфликта интересов, используется несколько иная терминология.

Так, в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений используются следующие термины:

• – материальная выгода – экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ;
• – личная выгода – выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности;
• – предконфликтная ситуация – ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда РФ и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов.

Сходные по содержанию определения вышеуказанных терминов закреплены в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих .

Как видно из представленных определений, признаком конфликта интересов с позиции вышеуказанных нормативных правовых актов является не только материальная выгода соответствующего лица, но и личная выгода, которая нс является материальной.

Постановления Правительства РФ от 02.03.2006 № 113 и от 07.11.2005 № 656 были разработаны и приняты до вступления в законную силу Федерального закона "О противодействии коррупции". Непонятно, по каким мотивам представленный в вышеуказанных постановлениях подход к терминологии не был использован в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ΦЗ. По мнению автора, закрепление личной выгоды нематериального свойства (достижение очевидных личных целей) в качестве признака конфликта интересов стало бы существенным механизмом в борьбе с проявлениями, так называемой, мягкой коррупции (такими как, например, протекционизм).

С данной позиции достаточно интересным представляется определение ненадлежащей выгоды, закрепленное в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ (утвержден приказом МВД России от 24. 12.2008 № 1138 ). В соответствии с п. 1 ст. 26 вышеуказанного Кодекса под надлежавшей выгодой понимается получение "в результате коррупционных действий денежных средств, материальных или нематериальных благ, преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством". Такие категории, как "нематериальные блага", "преимущества", используемые в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ, с успехом могли быть использованы в определении "личная выгода".

Вернемся к анализу легального определения термина "конфликт интересов".

Вторым интересом, который сталкивается с личным интересом государственного и муниципального служащего, является общественный интерес. В Законе он обозначен как "права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства".

Приведенная в законе формулировка представляется настолько общей, что с точки зрения практического работника выглядит непонятной и неконкретной. В данной ситуации важно понимать, что невыполнение (недостаточное выполнение) государственным или муниципальным служащим своих общих, должностных или специальных обязанностей уже есть нарушение общественного интереса. Презюмируется, что общество и государство как политико-правовая организация общества заинтересованы в соблюдении государственными и муниципальными служащими требований закона.

В вышеизложенных примерах конфликтов интересов общественный интерес и личный интерес государственного и муниципального служащего можно сформулировать следующим образом.

Пример

У руководителя подразделения государственного органа в прямом подчинении находится его супруга или иной близкий человек.

Общественный интерес – строгая дисциплина в подразделении, здоровая атмосфера в коллективе, что обусловливает эффективное выполнение задач, возложенных на соответствующее муниципальное образование.

Личный интерес государственного служащего – служебный рост и высокая заработная плата супруги.

Пример

Государственный служащий является членом комиссии по государственным закупкам. Родственник государственного служащего принимает участие в соответствующем конкурсе.

Общественный интерес – соблюдение законодательства РФ о государственных закупках и победа в конкурсе организации, которая максимально качественно и с наименьшими затратами проведет соответствующие работы.

Таким образом, можно сделать вывод, что общественный интерес в ситуации конфликта интересов в наиболее общей форме заключается в соблюдении государственным и муниципальным служащим своих общих, должностных и специальных обязанностей.

Вторым признаком конфликта интересов автор выделяет влияние (возможность влияния) личной заинтересованности на надлежащее исполнение государственным или муниципальным служащим должностных (служебных) обязанностей. Данный признак подчеркивает, что действия государственного или муниципального служащего, которые подвержены риску личной заинтересованности, должны быть в рамках его должностных (служебных) полномочий.

В ходе проведения экспертного опроса сотрудниками подразделения кадров одного из территориальных органов федерального органа исполнительной власти автору в качестве примера конфликта интересов была приведена следующая ситуация.

Пример

Государственный служащий столкнулся с фактом невыполнения работниками одной из коммунальных служб своих обязанностей. При этом государственный служащий в данных правоотношениях являлся рядовым потребителем услуг. В целях принуждения работников коммунальных служб к выполнению своих обязанностей государственный служащий предъявил служебное удостоверение. Контроль за деятельностью соответствующих коммунальных служб в должностные (служебные) обязанности государственного служащего не входил.

Вышеуказанная ситуация ошибочно была квалифицирована сотрудником подразделения кадров как конфликт интересов. На действия государственного служащего действительно оказывала влияние личная заинтересованность. Вместе с тем личная заинтересованность не влияла на надлежащее исполнение государственным служащим своих должностных (служебных) обязанностей. Кроме того, достаточно дискуссионным является тот факт, что личная заинтересованность в вышеизложенном примере носит имущественный характер.

Отсутствие влияния личной заинтересованности на исполнение должностных (служебных) полномочий не образует ситуации "конфликт интересов", но не исключает совершение иного коррупционного правонарушения (в том числе преступления).

В качестве наиболее яркого примера можно привести составы преступлений, предусмотренных ст. 286 УК РФ "Превышение должностных полномочий. Пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.19.2009 № 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" обращает внимание судов на "направленность уголовной ответственности за преступления против интересов государственной службы на обеспечение защиты граждан от коррупции..." . Кроме того, существует целый перечень ограничений и запретов, предъявляемых законом к государственным и муниципальным служащим.

Так, в соответствии с нормами ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственному гражданскому служащему в связи с прохождением службы, в числе прочего, запрещается:

• – осуществлять предпринимательскую деятельность (п. 3);
• – приобретать в случаях, установленных указанным Законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход (п. 4);
• – получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) (п. 6);
• – использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8);
• – использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума (п. 9).

Аналогичные запреты закреплены нормами ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Норма ст. 27.1 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" предусматривает в отношении военнослужащего "ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Идентичная норма закреплена в п. 2 ст. 29 Федерального закона "О полиции".

Вышеприведенные ограничения и запреты, как правило, нарушаются государственными и муниципальными служащими под воздействием личной заинтересованности. Вместе с тем данные коррупционные правонарушения конфликт интересов не образуют.

Таким образом, материал, изложенный в рамках настоящего подраздела, позволяет сформулировать следующие выводы.

• 1. Сущность ситуации "конфликт интересов" заключается в столкновении личного интереса государственного или муниципального служащего с общественным интересом. Личный интерес (личная заинтересованность) государственного или муниципального служащего в ситуации конфликта интересов имеет две характерные особенности: материальное свойство и направленность как на государственного и муниципального служащего, так и на третьих лиц. Общественный интерес заключается в соблюдении государственным или муниципальным служащим своих должностных (служебных) обязанностей.
• 2. К признакам конфликта интересов относятся:
  • – наличие у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности;
  • – влияние (возможность влияния) личной заинтересованности на надлежащее исполнение государственным или муниципальным служащим должностных (служебных) обязанностей.

Конфликт интересов образует только совокупность указанных признаков.

3. Дискуссионным является ограничение легального определения термина "личная заинтересованность" только имущественным интересом.

Система мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе закреплен в ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции".

Анализ норм вышеуказанной статьи позволяет выделить следующие легально закрепленные меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе:

• – отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
• – отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего;

Остановимся на характеристике вышеуказанных мер подробнее.

1. Изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке.

Эта мера основывается на законодательстве, регламентирующем прохождение государственной и муниципальной службы.

В соответствии с законодательством РФ изменение должностного или служебного положения в целях предупреждения или урегулирования конфликта интересов может осуществляться:

• – для государственных гражданских служащих в формах перевода, перемещения и отстранения;
• – для военнослужащих – в формах перевода к новому месту службы, назначения на иную воинскую должность;
• – для правоохранительной службы (на примере правоохранительной службы в органах внутренних дел) – в формах перемещения, назначения на иную должность;
• – для муниципальной службы – в формах назначения на иную должность и отстранение.

Наличие разных форм реализации меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов обусловлено разницей в правовой регламентации государственной гражданской, военной, правоохранительной служб и муниципальной службы.

Например, порядок временного отстранения военнослужащих от замещаемой воинской должности предусмотрен только при применении к ним мер процессуального принуждения (ст. 114 УПК РФ) и в качестве меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке (ст. 28.7 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"). Учитывая вышеизложенное, руководители (начальники) федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, и их территориальных органов не имеют возможности применять в качестве меры предотвращения или урегулирования конфликта интересов такую меру, как "отстранение от замещаемой должности".

В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации "сотрудник органов внутренних дел может быть временно отстранен от должности в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, в случае привлечения его в качестве обвиняемого в совершении преступления, а также в случае грубого нарушения служебной дисциплины, делающего невозможным исполнение им служебных обязанностей". Как видно из представленной нормы, предотвращение или урегулирование конфликта интересов также не включено в перечень оснований отстранения сотрудников органов внутренних дел.

В свою очередь, для государственной гражданской и муниципальной службы отстранение законодательством предусмотрено. Так, в соответствии с п. 4 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" "представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом". Механизм отстранения государственного гражданского служащего закреплен в норме п. 2 ст. 32 названного Закона. В соответствии с вышеуказанной нормой "представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности гражданской службы".

Сходная норма закреплена в законодательстве, регламентирующем муниципальную службу. Так, в соответствии с нормой п. 3 ст. 14.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" "представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности муниципальной службы".

Специфика правовой регламентации муниципальной и отдельных видов государственной служб обусловливают особенности применения иных форм изменения служебного положения в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов.

Не вдаваясь в характеристику оснований и особенностей применения отдельных форм изменения должностного или служебного положения, попробуем выделить общие характерные особенности.

1. Основания перевода (перемещения).

Законодательство не регламентирует, по какому основанию должен быть осуществлен перевод (перемещение) государственного или муниципального служащего. Вместе с тем, учитывая, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов осуществляется в интересах государственной или муниципальной службы, представляется обоснованным перевод (перемещение) "по служебной необходимости". Естественно, данное основание может быть применено только при его наличии.

Пример

Военнослужащие подлежат переводу в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 ст. 15 Положения о порядке прохождения военной службы "по служебной необходимости" (утверждено Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237).

Если законодательство допускает перевод (перемещение) только с согласия государственного или муниципального служащего, требования закона, регламентирующие прохождение государственной или муниципальной службы имеют приоритет. В данном случае государственный или муниципальный служащий не может быть переведен (перемещен) без его согласия. Вместе с тем соответствующая комиссия о соблюдении требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, которые образованы в органах государственной власти и органах местного самоуправления, может признать отказ государственного или муниципального служащего от перевода (перемещения) как неисполнение законной обязанности принимать все возможные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Если законодательство предусматривает основания перевода "в связи со служебной необходимостью" и "по личной просьбе" (например, законодательство, регламентирующее военную службу) и при наличии соответствующей просьбы, государственный служащий может быть переведен по основанию, изложенному им в рапорте (заявлении).

• 2. Назначение государственного или муниципального служащего на иную должность осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством, регламентирующем соответствующий вид государственной службы, муниципальную службу.
• 3. Отстранение в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов предусмотрено только для государственной гражданской и муниципальной служб.

Законодательство не ограничивает период отстранения от замещаемой должности государственного гражданского (муниципального) служащего в целях урегулирования конфликта интересов, но обязывает сохранить денежное содержание на все время отстранения. В связи с этим представляется, что при применении данной меры представитель нанимателя должен применять данную меру и выбирать оптимальный период отстранения от замещаемой должности с учетом специфики возникшего конфликта интересов и целесообразности.

Отстранение от замещаемой должности целесообразно осуществлять приказом представителя нанимателя. В приказе указывается основание и период отстранения.

2. Отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Законодательство РФ не предусматривает четкого механизма реализации данной меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Более того, как показали результаты экспертного опроса сотрудников кадровых служб (подразделений кадров), ответственных за профилактику коррупции, практические работники также не имеют целостного представления о механизме реализации соответствующей меры (на практике ее не применяли).

Анализ теоретических источников также не позволяет получить целостного представления о понятии "отказ от выгоды" и механизме реализации данной меры. Так, О. В. Казаченкова, справедливо отмечая, что "понятие выгоды в Федеральных законах “О государственной гражданской службе Российской Федерации”, “О муниципальной

службе в Российской Федерации”, “О противодействии коррупции” так и не было раскрыто", полагает, что "под выгодой можно понимать получение государственным или муниципальным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами)" .

Представленное определение выгоды не содержит материального признака. Таким образом, можно сделать вывод о том, что выгода, по мнению О. В. Казаченковой, может быть как материальной, так и нематериальной. Вместе с тем, как уже отмечалось в параграфе 1.1, одним из признаков конфликта интересов является личная заинтересованность, которая в силу п. 2 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" может быть только материального свойства. Полагаем, что определение термина "выгода" должно коррелировать с определением термина "личная заинтересованность".

Выгоду можно классифицировать:

• – реальную (уже полученную) выгоду;
• – потенциальную выгоду.

Реальная выгода возникает в результате неправомерных действий государственного (муниципального) служащего: непринятию им мер по предотвращению конфликта интересов. В свою очередь, непринятие (несвоевременное принятие) государственным (муниципальным) служащим мер по предотвращению конфликта интересов уже образует состав коррупционного правонарушения. Возникает следующая коллизия: исходя из дословной трактовки закона, государственный или муниципальный служащий, который не принял своевременно мер к предотвращению конфликта интересов и получил в результате данных действий выгоду, может от нее отказаться и тем самым урегулировать конфликт интересов.

Важно понимать, что при возникновении конфликта интересов выгоду помимо сотрудника могут получить его родственники и иные близкие лица. Законодательство в качестве меры предупреждения или урегулирования конфликта интересов не предусматривает отказ от выгоды родственника сотрудника или иного близкого сотруднику лица. Вместе с тем формулировка п. 4 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" позволяет сделать вывод о том, что перечень мер предупреждения и урегулирования конфликта интересов, закрепленный в вышеуказанной норме, не является исчерпывающим. Исходя из этого можно сделать вывод о допустимости в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов использование отказа от выгоды не только сотрудника, но и его родственников или близких лиц.

Таким образом, можно с большой долей уверенности предположить, что без четкой регламентации понятия "выгода" и механизма отказа от нее в целях предотвращения и урегулирования конфликта интересов, данная мера не будет реализовываться на практике.

До законодательной регламентации способа и процедуры отказа от выгоды как меры предупреждения или урегулирования конфликта интересов соответствующим должностным лицам можно рекомендовать:

• 1) не ограничивать сотрудника в возможности использования данной меры предупреждения или урегулирования конфликта интересов;
• 2) в качестве формы отказа от предполагаемой выгоды использовать письменную форму: рапорт (заявление) с обязательством воздержаться от предполагаемой выгоды;
• 3) при поступлении обязательства сотрудника по отказу от предполагаемой выгоды дополнительно применять иную меру предупреждения или урегулирования конфликта интересов (например, отвод от выполнения отдельной задачи (поручения).
• 4) при поступлении информации о получении сотрудником выгоды в результате возникновения конфликта интересов назначить проверку в порядке, установленном Указом Президента РФ от 21.99.2009 № 1065.

В отдельных органах государственной власти складывается практика квалификации в качестве ситуации "конфликт интересов" принятие государственным служащим подарков от лиц, которые могут в последующим быть связаны с ним по служебным делам. По мнению сотрудников кадровых служб данных органов государственной власти, принятие подобного подарка образует ситуацию "конфликт интересов", так как образует имущественную заинтересованность государственного служащего по отношению к дарителю. В подобных случаях "отказ от выгоды" (от подарка) можно рассматривать в качестве меры предотвращения конфликта интересов.

Вместе с тем, по мнению автора, в данных ситуациях происходит смешение ограничений, обязанностей и запретов государственных (муниципальных) служащих. Так, в п. 6 ст. 17 "Запреты, связанные с гражданской службой" содержит запрет на получение "в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения)". А обязанность "сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта" закреплена в другой норме: норме п. 12 ст. 15 "Основные обязанности гражданского служащего". Таким образом, законодатель разводит запрет на прием подарка и обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Смешение двух разных требований является ошибочным подходом.

3. Отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.

Как отмечалось в параграфе 1.1, ситуация "конфликт интересов" оказывает (может оказать) влияние на должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего. Соответствующие обязанности закреплены в должностных регламентах государственных и муниципальных служащих. При применении меры предотвращения или урегулирования "изменение должностного (служебного) положения" меняется содержание должностного регламента. Таким образом, обязанности, на которые влияет (может повлиять) личная заинтересованность государственного (муниципального) служащего, выводятся за рамки должностного регламента.

При применении в качестве меры предотвращения или урегулирования конфликта интересов отвода (самоотвода) государственного или муниципального служащего содержание должностного регламента не меняется. Государственный служащий отводится от выполнения отдельной задачи (поручения).

Пример

Государственный служащий включен в состав соответствующей комиссии по проведению конкурса в рамках процедуры размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. При размещении одного из заказов возникает конфликт интересов. Государственный служащий своевременно в письменной форме уведомляет об этом представителя нанимателя.

Наиболее целесообразной мерой урегулирования конфликта интересов в данном случае представляется отвод государственного служащего от участия в соответствующей комиссии.

Государственный или муниципальный служащий при обнаружении признаков конфликта интересов (возможности возникновения конфликта интересов), выполняя обязанность уведомления об этом в письменной форме представителя нанимателя, может в целях его предотвращения заявить о нецелесообразности возложения на него какой-либо обязанности (самоотвод). При отсутствии инициативы государственного (муниципального) служащего представитель нанимателя или непосредственный начальник государственного (муниципального) служащего может самостоятельно инициировать отвод сотрудника. При принятии решения об отводе (самоотводе) государственного (муниципального) служащего от выполнения отдельной задачи (поручения) должностное лицо, санкционировавшее отвод (самоотвод), принимает меры к возложению данной задачи (поручения) на другого сотрудника.

Обратим внимание на основные моменты изложенного материала.

1. Система мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов закреплена в нормах п. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции".

К мерам предотвращения и урегулирования конфликта интересов относятся:

• – изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке;
• – отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
• – отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего.
• 2. Перечень мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов не является исчерпывающим. Представитель нанимателя и другие уполномоченные должностные лица федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления вправе обоснованно применять иные законные меры, способные предотвратить или урегулировать конфликт интересов.
• 3. Механизм реализации меры предотвращения и урегулирования конфликта интересов "изменение должностного или служебного положения" основан на положениях, закрепленных в нормах, регламентирующих порядок прохождения отдельных видов государственной службы и муниципальной службы.
• 4. Представляется, что отказ от выгоды в качестве меры предотвращения конфликта интересов без нормативного закрепления понятия "выгода" и механизма соответствующего отказа носит декларативный характер.

• Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 292.
• Казаченкова О. В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // URL: justicemaker.ru/view-article.php?id=25&art=602 (дата обращения 17.12.2011).

Конфликт интересов возникает при наличии личной заинтересованности чиновника или муниципального работника в получении выгод в процессе выполнения функциональных обязанностей. Целью становится удовлетворение собственных потребностей, а не нужд населения. Законодательство обязывает сотрудника не допускать подобного развития событий и предупреждать работодателя заранее. Предупреждение оформляется в виде специального документа — уведомления о конфликте интересов (муниципального служащего или гражданского). Изучив документ, принимают меры для решения проблемы, вплоть до увольнения в случае бездействия как сотрудника, так и его руководителя.

Что такое конфликт интересов

Президентом России 15.08.2001 утверждена Концепция, реформирующая систему госслужбы. Она включает сведения о возможности формирования механизмов конфликта интересов в деятельности чиновников. Для исполнения Концепции 27.07.2001 утвержден ФЗ № 79-ФЗ, установивший основы системы госслужбы в России. Законодательный акт определил, что такое конфликт интересов (на муниципальной службе понятие урегулировано ФЗ от 02.03.2007 № 25-ФЗ). Термин относится к ситуации, когда служащий лично хочет (прямо или косвенно) приобрести выгоды от исполнения обязанностей по работе. Желание влияет на степень объективности, беспристрастности и качество выполняемого функционала.

Национальный план борьбы с коррупцией, утвержденный Президентом 31.07.2008 в качестве одного из главных механизмов недопущения развития коррупции, утвердил необходимость разрешать на службе конфликты интересов. Понятие получило развитие в ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ.

Статья 10 ФЗ № 273 определяет, что конфликтом интересов является ситуация, когда личная заинтересованность влияет на исполнение обязанностей по должности. Возникает противоречие между требованием соблюдать права граждан и персональными интересами служащего, связанные с приобретением выгоды. В результате нарушаются прав населения, общества или государства.

Что такое личная заинтересованность

Понятие «личная заинтересованность» упоминается в ст. 19 ФЗ № 79. Его подробное определение содержится в ст. 10 ФЗ № 273. Это возможность для работника лично или для его родных, друзей, знакомых, связанных с ним учреждений получить в процессе исполнения функциональных обязанностей доходы в виде финансовых средств, преимуществ, результатов работы организаций. Она прямо влияет на надлежащее выполнение госслужащим обязанностей по должности.

Личная заинтересованность подразделяется (ст. 10 ФЗ № 273) на:

• прямую (получение выгод непосредственно сотрудником);
• косвенную (создание условий и возможностей для реального получения служащим выгод).

Исключить полностью возможность появления ее у сотрудника и, как следствие, возникновения конфликта интересов невозможно. Необходимый алгоритм — эффективно урегулировать проблему. Для этого нужно:

• заранее определить способствующие ее возникновению обстоятельства;
• отследить динамику развития;
• управлять разрешением проблемы.

Почему возникает конфликт интересов

Причинами возникновения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе становятся:

• нарушение требований, установленных к поведению по службе;
• неисполнение функциональных обязанностей;
• нарушение прав или определенных законом интересов населения, государства;
• нарушение действующих норм, ограничений, запретов, установленных законодателем.

Среди обстоятельств, способствующих проявлению проблемы, выделяют:

• неясность в формулировках компетенций;
• идентичность в полномочиях разных госорганов, их структур, сотрудников;
• отсутствие в достаточном объеме сведений о работе органов власти;
• нарушение дисциплины (по службе, организационной);
• противоречия в содержании нормативных актов, способствующие появлению обстоятельств, стимулирующих коррупцию;
• отсутствие мер, не допускающих возникновение;
• непредоставление работодателю информации об имеющейся проблеме;
• осуществление иной, кроме госслужбы, деятельности на платной основе без информирования об этом работодателя.

Примеры из практики

Термин «конфликт интересов» применяется по отношению к множеству ситуаций, в которых действует сотрудник. Примеры конфликта интересов на муниципальной службе и на госслужбе приведены в памятке Управления делами Президента по разъяснению типовых случаев, связанных с проблемой. Минтруд в Письмах от 03.09.2018 № 18-0/10/П-6179, от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088 опубликовал обзор часто встречающихся ситуаций и критериев их определения. Оценить конкретную ситуацию помогают Рекомендации Минтруда от 26.07.2018 № 18-0/10/П-5146, обзоры практики и решения типовых проблем.

К регулярно встречающимся примерам относят:

• исполнение служащим управляющих функций в отношении родственника;
• получение имущества в качестве подарка;
• участие в заседании комиссии, работа которой связана с вопросами предоставления финансовых благ родственнику;
• издание и утверждение распоряжений, касающихся направления материальных средств родственнику;
• осуществление предпринимательства или оплачиваемой деятельности в сфере, которую контролирует госслужащий;
• обучение сотрудника в образовательном учреждении, в отношении которого орган власти осуществляет функции контроля, надзора. Получение преимущества в процессе учебы, например, завышение оценок;
• работник является членом комиссии по замещению вакансий, а претендент — его дочь, она получает преимущество перед остальными претендентами;
• отец супруга служащего — участник общества в единственном лице, с этой организацией служащий заключил контракт и подписал акт выполненных работ. В силу личной выгоды учреждение получило доход.

Практических примеров множество, а задача госслужащего — не допустить реализации конфликта в практической деятельности.

Как урегулировать

Обе стороны — и служащий, и работодатель — обязаны принимать меры по недопущению конфликта или его урегулированию. Обязанность установлена ст. 19 ФЗ № 273. В таблице собрали способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе в 2020 году.

Варианты действий служащего	Варианты действий работодателя
Проинформировать работодателя о факте наличия проблемы, перспективе возникновения (ч. 2 ст. 11 ФЗ -273, п. 12 ч. 1 ст. 15 ФЗ № 79, п. 11 ч. 1 ст. 12 ФЗ № 25), направив в его адрес уведомление.	Внести изменения в положение служащего по должности, при необходимости отстранив его от функционала (ч. 4 ст. 11 ФЗ № 273, ч. 3.1 ст. 19 ФЗ № 79, ч. 2.1 ст. 14.1 ФЗ № 25). Изменения вносят путем исключения процессов из обязанностей или отстранения от их исполнения (с сохранением зарплаты).
Взять самоотвод (ч. 5 ст. 11 ФЗ 273) в установленных законодателем случаях. Перечень случаев до настоящего времени не определен.	Сообщить о проблеме в специальную комиссию, контролирующую соблюдение требований к поведению на службе (п. 16 Положения о комиссиях, утвержденного Указом Президента от 01.07.2010 № 821).
Выразить отказ от выгоды, которая является поводом к возникновению проблемы (ч. 4 ст. 11 ФЗ № 273, ч. 3 ст. 19 ФЗ № 79, ч. 2 ст. 14.1 ФЗ № 25).
Провести передачу ценных бумаг, долей участия, вызывающих возможность появления конфликта (ч. 7 ст. 11 ФЗ № 273, ч. 2 ст. 17 ФЗ № 79, ч. 2.2 ст. 14.1 ФЗ № 25).

Ответственность служащего

Наказанием за непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по недопущению, урегулированию является увольнение (освобождение от замещаемой должности) вследствие утраты доверия, так устанавливает ст. 13.1 ФЗ № 273.

Лишение права замещать должности в виде наказания установлено ст. 47 Уголовного кодекса.

КоАП разрешает применение похожего наказания — дисквалификации (ч. 1 ст. 3.11), то есть запрета занимать должности государственной и муниципальной службы на период от полугода до 3 лет.

Ключевые слова: КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ; ЛИЧНАЯ ЗАИНТЕРЕСОВАННОСТЬ; ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО; КОРРУПЦИЯ; A CONFLICT OF INTEREST; PERSONAL INTEREST; OFFICIAL CORRUPTION.

Аннотация: В статье рассматривается понятие конфликта интересов на государственной службе, его причины и разновидности. Анализируются составляющие понятия «конфликт интересов»: интерес, личная заинтересованность, должностное лицо.

12 августа 2002 г. был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов поведения служебного поведения государственных служащих», в статье 2 которого было установлено, что государственный служащий, «сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами», должен «воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа» и «принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов». Отметим, что такие правила были приняты впервые в законодательстве о публичной службе.

На первый взгляд, понятие «конфликт интересов» сложности не вызывает, потому как оба слова данного определения ясны и понятны любому человеку. Однако в юридической литературе отмечается, что конфликт интересов – весьма сложное социальное явление, в основе которого находится множество различных факторов объективного и субъективного свойства, институциональных погрешностей и недочетов в организации системы государственной службы .

В самом общем плане под конфликтом интересов в деятельности государственного служащего понимается «противоречие между частным (получение дохода и т.п.) и публичным (интересы службы, призванные служить правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства, которым причиняется вред)», связанное с ненадлежащим исполнением должностных (служебных) обязанностей ; ситуации, «когда происходит столкновение личной заинтересованности и объективного исполнения должностных обязанностей служащим, что может привести к ущемлению законных интересов граждан, организаций, общества» , когда «личный финансовый или иной интерес служащего или зависимость его от других граждан или организаций могут помешать или мешают должным образом исполнять должностные обязанности» .

Законодательное определение конфликта интересов дано в Федеральном законе «О противодействии коррупции», согласно ч. 1 ст. 10 которого «под конфликтом интересов … понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)».

Под личной заинтересованностью согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» понимается «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в ч. 1 статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в ч. 1 статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями». С одной стороны, такое определение вводит в круг «личных интересов» очень большое количество лиц, с которыми «дети родителей и родители детей» могут быть связаны близкими отношениями. Данное определение может быть вообще расширено до необъятных пределов, если учитывать, что личная заинтересованность может быть прямой или косвенной, а также вспомнить правило «шести рукопожатий», согласно которому каждый из нас так или иначе опосредованно знаком с любым другим жителем нашей планеты через всего шесть общих знакомых.

С другой, – на наш взгляд, трудно не согласиться с А.Ф. Ноздрачевым, указывающим, что данное определение неоправданно сужает понятие «личная заинтересованность», сводя его к получению имущественных «доходов» или иных «выгод». Ведь кроме имущественных могут быть иные интересы, которые трудно отнести к «выгодам», например сексуальные или, допустим, конфессиональные . Так, постановление Правительства РФ от 7 ноября 2005 г. № 656 «Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих» содержит понятие «личная выгода» – «выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела к получению материальной выгоды». Хотя, на наш взгляд, достаточно спорным является следующее положение данного постановления, согласно которому не является личной выгодой повышение по службе.

Нельзя не отметить, что законодательное определение носит так называемый вероятностный характер – личная заинтересованность «может повлиять» на выполнение обязанностей. Кроме того, поскольку в законе речь идет о «возможности получения доходов…», вероятно, такая возможность тоже может существовать только лишь в будущем. Такая большая степень вероятностного допущения, безусловно, не прибавляет определенности понятию конфликта интересов.

Еще один момент – понятие объективного исполнения должностных (служебных) обязанностей (осуществления полномочий). Данное понятие не имеет ни законодательного закрепления, ни устоявшегося толкования, хотя, конечно, каждый человек имеет представление о содержании понятия «объективный».

Таким образом, следует признать, что понятие конфликта интересов является оценочным, причем оценка в данном случае должна осуществляться вне нормативно установленных критериев. Полагаем, совершенно прав А.Ф. Ноздрачев, указывающий: «Конфликт интересов должен устанавливаться исключительно на реальности фактов, а не на том, что можно думать относительно возможности действий лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов» .

Очень важным для применения данного закона является определение того, кто является лицом, замещающим должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Таковыми являются не только государственные и муниципальные служащие, но и очень широкий круг лиц, замещающих государственные должности, работников государственных и негосударственных организаций – к такому выводу позволяет прийти Федеральный закон от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ, внесший изменения во многие законы в связи с установлением в Федеральном законе «О противодействии коррупции» общего для всех нормативных актов понятия конфликта интересов. В частности, к таким лицам отнесены Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Следственного комитета Российской Федерации, Секретарь Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянный представитель Российской Федерации при международной организации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члены избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председатель Центрального банка Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации. Кроме того, Трудовой кодекс РФ (ст. 349.1, 349.2) распространяет анализируемую обязанность на работников государственных корпораций и государственных компаний, работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Вместе с тем не совсем ясно, является ли установленный перечень исчерпывающим. Совершенно очевидно, что с любым изменением штатных структур определенных органов или созданием каких-либо органов или организаций этот список может измениться. Следует признать, что казуистичное перечисление определенных должностей не является идеальным.

Конфликт интересов вовсе не равнозначен коррупции. Например, государственный служащий может принять законное решение в ситуации, когда он имеет личный интерес в таком решении, однако действовать он будет в строгом соответствии с законом, несмотря на его наличие – и в данном случае мы имеем конфликт интересов, но отсутствует коррупция. Государственный служащий может взять денежное вознаграждение за принятие решения, которое и так было бы принято в данной ситуации – и в этом случае налицо коррупционное проявление, однако нет никакого конфликта интересов.

Государственной службе самой по себе свойственна высокая степень конфликтности, обусловленная компетенцией службы, наличием властных полномочий, возможностью применения государственного принуждения, принятием решений, отражающихся на деятельности иных лиц, а также особенностями порядка исполнения служебных обязанностей и административно-служебных отношений в целом . Непосредственно источник конфликтов содержится в самом управленческом процессе, который «представляет собой выбор альтернатив, привлечение и распределение ресурсов, применение власти и мер принуждения к выполнению определенных действий, ограничение и организацию несистемного поведения» .

Если говорить о причинах конфликта интересов, то непременно нужно сделать оговорку о том, что в данном случае речь идет не о конфликте интересов как таковом, а о ситуации, когда возможная ситуации переросла в конфликт, когда человек совершил какие-либо действия вопреки интересам службы и общества, преследуя свои личные интересы, то есть когда сам конфликт интересов явился причиной коррупционного поведения.

По мнению О.Н. Костюк , основными объективными причинами возникновения и развития конфликта интересов являются: неэффективное распределение компетенции, неэффективность межведомственного взаимодействия органов государственной власти, недостаточное использование современных технологий государственного управления (информационных, телекоммуникационных), отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов, несоответствие государственного служащего требованиям к замещаемой должности – то есть, иными словами, неэффективный подбор кадров. Кроме того автор указывает на несовершенство законодательства Российской Федерации (наличие пробелов, коллизий и противоречий, коррупционных факторов в положениях нормативных правовых актов) и отсутствие современных механизмов стимулирования государственных служащих и компенсации соблюдения ими ограничений и запретов, связанных с государственной службой.

На наш взгляд, очень важно выделение ею субъективных причин конфликта, среди которых: неадекватный уровень притязаний и предпочтений государственных служащих, неудовлетворенные потребности государственных служащих (социальным статусом, денежным содержанием и т.д.), недостаточная социально-психологическая компетентность и развитость морально-психологических качеств государственных служащих.

Кроме причин в современной юридической литературе выделяются ряд условий, способствующих возникновению конфликта интересов :
1) высокий уровень неопределенности компетенции, дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, государственных служащих;
2) недостаточная информированность общества о деятельности органов государственной власти;
3) наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
4) несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
5) отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др.

Р. Кандыбин не выделяет причины и условия, однако пишет о «факторах, в связи с которыми может возникать конфликт интересов» :
– персональная предрасположенность государственного служащего к противоправному поведению;
– возможность использования должностного (служебного) положения для лоббирования своих интересов и интересов третьих лиц;
– наличие в служебных полномочиях сфер, подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок;
– возможность использования должностного (служебного) положения для нарушения запретов и ограничений, несоблюдения требований к служебному поведению;
– отсутствие контроля со стороны непосредственного начальника за деятельностью государственных служащих по исполнению ими своих должностных (служебных) обязанностей;
– наличие в коллективе устоявшегося приемлемого отношения к коррупционным проявлениям при выполнении государственными служащими возложенных на них обязанностей (задач).

Отметим, что О.Н. Костюк несовершенство законодательства относит к причинам коррупционного поведения, а А.М. Шилкин – к условиям, О.Н. Костюк говорит об отсутствии механизмов стимулирования, а А.М. Шилкин – об их недостаточном использовании, Р. Кандыбин рассматривает способствующие коррупционному поведению с совершенно иной стороны, но в целом получается единый причинно-условный комплекс, знать который необходимо в целях противодействия коррупционному поведению в сфере государственной службы.

Конфликт интересов – ситуация, которая может разворачиваться в различных областях исполнения государственным служащим своих служебных обязанностей и иметь достаточно большое количество конкретных выражений, предусмотреть которые все просто невозможно. Соответственно, возникает необходимость в осуществлении некоей группировки существующих множественных вариантов для выработки определенных типовых алгоритмов воздействия на разворачивание конфликта или предотвращения его.

По мнению А.В. Соловьева, следует говорить о конфликтах юридическом (конфликт права) и экономическом (конфликт интересов) , которые разрешаются по-разному: экономический – путем согласования интересов в процессе обоюдного рассмотрения предмета спора или при участии третьих лиц, юридический – при вмешательстве административного органа или органа судебной власти.

Е.А. Максименкова в числе наиболее частых случаев конфликта интересов указывает совершение действий, принятие решений в отношении родственников, друзей, деловых партнеров государственного служащего и выполнение государственным служащим иной оплачиваемой работы, владение государственным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), замещение должности в коммерческих и некоммерческих организациях после увольнения с государственной службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего .

С.Ю. Кабашов выделяет два вида конфликтов интересов на государственной службе :
– при формировании различных комиссий – личная заинтересованность может выражаться в покровительстве чьим-либо интересам, в использовании конфиденциальной информации, а также в обыкновенном взяточничестве;
– при проведении конкурса на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов выделяют следующие наиболее часто встречающиеся ситуации, связанные с конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе :
1) владение государственным или муниципальным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях предотвращения конфликта интересов;
2) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
3) занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления работодателя при наличии (возможности) конфликта интересов.

А.М. Цирин и М.А. Цирина выделяют конфликты интересов в частной и публичной сферах, а в целом авторы учебника рассматривают виды конфликта интересов применительно к сферам деятельности – в сфере образования, в сфере здравоохранения, в законодательном процессе.

В Обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования (письмо Минтруда России от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088) выделяются ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
– выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
– выполнение иной оплачиваемой работы;
– владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
– получение подарков и услуг;
– имущественные обязательства и судебные разбирательства;
– взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
– явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).

В рамках выделенных ключевых областей обзор рассматривает более 20 типовых ситуаций конфликта интересов.

Очень интересно, на наш взгляд, к определению ситуаций возможного конфликта интересов подходит А.Ф. Ноздрачев, рассматривая конфликт интересов с точки зрения его реальности .

Ситуация действительного конфликта интересов – это ситуация, в которой констатируются наличие какого-либо личного интереса и его реальное влияние на то, как данное лицо выполняет свои профессиональные и служебные обязанности. Лицо, замещающее должность, сознательно не принимает мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, в результате чего получает искомый доход.

Ситуация возможного конфликта интересов – это ситуация, когда личная заинтересованность лица, замещающего должность, ещё недостаточна для возникновения конфликта интересов, поскольку пока ещё нет никакой связи между его должностными обязанностями и его личными интересами, но гипотетически может проявиться и повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей. Во всех подобного рода случаях необходимо проводить проверку, не могут ли личные интересы должностного лица повлиять на то, как оно будет исполнять свои обязанности в новых служебных условиях или новые должностные обязанности, с тем чтобы убедиться, что реальный конфликт интересов не наступил и остается по-прежнему лишь потенциальным.

Ситуация кажущегося конфликта интересов – это ситуация, в которой личной заинтересованности лица, замещающего должность, в реальности не существует или имеющиеся по этому поводу факты являются недостоверными. Чтобы правильно оценить сложившуюся ситуацию, необходимо провести служебное расследование. Необходимо установить, что должностные обязанности лица не являются несовместимыми с его личной ситуацией, что оно не совершает правонарушений и не проявляет недобросовестности, необъективности и пристрастности при исполнении им своих должностных обязанностей. До тех пор пока эти факты не доказаны, налицо видимость конфликта интересов, и предъявлять обвинения данному лицу нельзя.

Вместе с тем следует отметить, что отсутствие в законодательстве разработанной типологии конфликта интересов в сфере государственного управления является, по мнению авторов, занимающихся исследованием этой области знаний, недостатком современного знания и затрудняет разработку алгоритмов урегулирования конфликтов.

Итак, конфликт интересов – достаточно сложное и многоаспектное понятие, практика применения которого привела к закреплению в Федеральном законе «О противодействии коррупции» единого для всех нормативных правовых и подзаконных актов определения. Однако это определение все же вызывает ряд вопросов и нареканий со стороны исследователей и, вероятнее всего, ещё ни один раз будет корректироваться в соответствии с объективными реалиями.

Законодательное понятие конфликта интересов позволяет выделить его признаки, при наличии которых, причем только в их сочетании, можно говорить о наличии конфликта интересов:
во-первых, возможность конфликта интересов связывается не со всеми трудящими нашей страны, и даже не со всеми государственными служащими, а с определенной категорией лиц, то есть понятие конфликта напрямую связано с замещаемой должностью;
во-вторых, наличие конфликта интересов определяется личной заинтересованностью – прямой или косвенной – определенных в законе лиц, которая «влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)»;
в-третьих, наличие конфликта интересов связывается не с получением доходов (и иных выгод), а только с возможностью такового.

Поиск сочетания частных и публичных интересов на государственной службе, не приносящего вреда эффективности управленческой деятельности, является одной из актуальных проблем современной юридической теории и практики, от решения которой зависит успех проводимых в стране административных реформ и развитие страны в целом как правового, демократического, социального государства.

Список литературы

1. Иванова Л.Л. Конфликт интересов на государственной гражданской службе и особенности его урегулирования // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. – 2013. – № 4. – С. 93-101.
2. Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2011. – 196 с.
3. Казина Т.В. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 9. – С. 48-53.
4. Кандыбин Р. Сущность и типология конфликта интересов на государственной службе в военной организации государства // Военное право: электрон. научн. изд. – 2013. – № 1. – URL: http://www.voennoepravo.ru.
5. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организации: причины, предотвращение, урегулирование: научно-практическое пособие / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2016. – 224 с.
6. Костюк О.Н. Причинная обусловленность конфликта интересов на государственной службе // Молодой ученый. – 2012. – № 5. – С. 337-340.
7. Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Конфликт интересов на государственной муниципальной службе: объект, предмет, субъекты // Актуальные проблемы экономики и права. – 2010. – № 3(15). – С. 156-163.
8. Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. – 2010. – № 10. – С. 45-50.
9. Максименкова Е.А. Конфликт интересов на государственной службе // // Советник бухгалтера бюджетной сферы. – 2014. – № 2. – С. 90-100.
10. Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции. – URL: http://отрасли-права.рф/article/22819 (дата размещения: 28.02.2017).
11. О совместном прохождении службы в органах внутренних дел сотрудников, состоящих в близком родстве: письмо Минтруда России от 28.08.2014 № 18-2/В-599. Документ опубликован не был. СПС Консультант-Плюс.
12. Соловьев А.В. Конфликты на государственной службе: типология и управление: учебно-практическое пособие. – М.: Альфа-Пресс, 2008. – 292 с.
13. Шилкин А.М. Оптимизация механизмов урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе // Управление в современных системах. – 2014. – № 2. – С. 18-27.
14. Щеколдин С.Ю. Сложные аспекты нормативно-правового понимания категории «конфликт интересов» // Вестник ВГУ. Серия «Право». – 2009. – № 1. – С. 210-220.